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当前，扶贫开发建设已经开始进入了一个新的历史时期。在实现我省“四七”扶贫攻坚计划确定的基本解决温饱的奋斗目标后，面对新的扶贫形势，在认真系统地总结以工代赈实践的基础上，正确认识当前扶贫开发的现状，深入分析面临的新形势，理清以工代赈工作的基本思路，明确“十五”期间以工代赈的目标和任务，对于搞好新时期的扶贫开发和以工代赈工作，具有十分重要的意义。
一、以工代赈的实践与启示
80年代以来，经过有计划、有步骤、大规模地扶贫开发建设，我省贫困地区农民的生活水平有了一定的提高，农村贫困人口已大幅度减少。到2000年，全省农村绝对贫困人口已由1982年的1254万人下降到71.8万人（不含返贫人口），绝对贫困面由1982年的75%缩小为3%；全省农民人均纯收入由1982年的104元，增加到2000年的1420元。53个贫困县的人均纯收入1999年达到了1131元，相当于全省农民人均纯收入的80%；全省粮食总产量已由1982年的46.9亿公斤增加到1999年的81.8亿公斤。中部地区粮食产量由16亿斤，增长了一倍，调进粮食由“两西”建设前的12亿斤到1996年达到了基本自给。这表明，贫困地区的扶贫攻坚取得了阶段性的胜利。
在总体扶贫开发建设中，以工代赈这一特殊的政策措施，在实践中日益发挥了重要的作用。1984年～2000年的17年间，在国家的大力支持下，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，按照国家的总体部署和要求，我省先后实施了七个批次的实物以工代赈和1996年以后的资金投入方式以工代赈。重点进行了贫困地区小型水利、人畜饮水、县乡村道路和小流域治理建设。同时，围绕片区综合开发治理，在农业综合开发、农村集贸市场建设、农村通讯等方面进行了积极的探索，积极配合实施了国家义务教育工程、扶贫教育工程和绿色希望工程。截至2000年底，国家共累计投入我省以工代赈资金25.9亿元，省级筹措各类配套资金8.9亿元，全省以工代赈投入达34.8亿元。同时，调动贫困地区自筹和群众投工投劳折价约7.6亿元。特别是“九五”期间，全省以工代赈省级投入达到16.76亿元，是1984年～1995年12年间总投入的1.2倍。是投入最集中、建设力度最大的时期，也是效果最为显著的时期，有力地配合了全省整体扶贫开发建设和“四七”扶贫攻坚计划的实施。
（一）建设成效
经过17年的以工代赈建设，使我省贫困地区的基本条件得到了比较大的改善，为加快贫困地区发展和群众的脱贫致富，实现全省的总体扶贫目标做出了积极的贡献。主要表现在以下几个方面：
1.
以水兴农，大搞农田水利建设，有效地缓解了贫困群众的吃饭问题
干旱缺水是制约我省经济和社会发展的重要因素，是造成贫困的一个主要原因。在全省兴办水利的建设热潮中，以工代赈按照“大中小型并举，以小型水利为主”和“三水齐抓”的建设方针，开展了大规模的水利建设。以工代赈累计投入水利工程建设的资金达13.8亿元，占以工代赈投入总量的39.7％，占全省贫困地区同期投入的40%。共新增有效灌溉面积160万亩，改善灌溉面积56万亩，发展集雨灌溉面积77.3万亩。同时，有力地支持了引大入秦、东乡南阳渠、巴家嘴电力提灌、盐环定扬黄工程等大型水利建设，扶持了贫困地区的小水电建设。通过对大夏河、广通河、庄浪河、渭河、西汉水等重点险段的治理，保护村庄58个，保护和恢复农田23万亩。
2.
大批人畜饮水工程的建成，解决了相当一部分群众祖祖辈辈期盼解决的吃水困难
以工代赈把解决人畜饮水问题和病区改水建设作为重点，投入资金3.4亿元，占全省贫困地区同期人畜饮水投入的70％。1996年以来，按照省委、省政府的统一部署，以工代赈共投入资金6800万元，较大范围地实施了“121”雨水集流工程建设，占全省总投入的37%。通过打井、引水、小高抽、雨水集蓄等措施,累计解决和改善了303万人和223万头牲畜的饮水困难，有效地缓解了人畜饮水困难。
3．贫困地区交通建设取得了前所未有的发展，缓解了贫困地区行路难的问题，促进了经济和社会的发展
我省贫困地区山大沟深，沟壑纵横，交通不便，严重影响着群众的生产生活，制约着经济社会的发展。以工代赈按照“形成网络、打通断头、开发资源”的原则，将总投入的40.2%、14亿元资金用于贫困地区的交通建设，建成了一批县乡骨干公路，修建了大量的乡村道路和农业生产用道。共新建、改建等级公路5712公里，修筑桥梁3160座，修建乡村道路4万多公里。通过架桥筑路，打通了贫困地区与外界的联系，沟通了信息，扩大了交流，开阔了眼界，促进了经济和社会的发展。
4．片区综合治理开发建设取得了很好效果，对提高贫困地区的农业综合生产能力起到了积极作用
以工代赈本着解决温饱与区域开发相结合、增加经济收入与基础设施建设相结合、单项扶持与规模开发相结合的原则，注重特色农业的发展，实施了以县、乡、村为单元的片区综合治理开发建设。以工代赈投入综合治理开发建设方面的资金达3.3亿元，重点支持了经济林、花卉、蔬菜、特种养殖、牛羊育肥等生产的发展。如临夏的牛羊育肥，临洮的花卉，靖远的反季节瓜果、蔬菜，在当地已成为农民增收的重要渠道。和政马家堡、文县玉虚山、永登庄浪河、景泰灌区、临夏尹集、平川广沿沟、古浪马路滩等20多个综合开发项目已初具规模。同时积极扶持了贫困地区农村通讯、农贸市场、广播电视和乡镇文化站建设，实施了以工代赈绿色希望工程，努力为贫困乡村创造一个较好的发展环境。
5.
进行了以小流域治理为主的生态环境建设，竭力改变一方水土养育不了一方人的状况
以工代赈通过植树种草、修梯田、打坝淤地等生物和工程措施，加快小流域治理建设。预计治理水土流失面积共1030平方公里，修筑梯田156万亩。特别是去年筹集安排了1.3亿元资金，用于49个县的退耕还林还草和7个县的草场改良建设，完成了39万亩的退耕还林（草）、荒山荒坡造林种草任务和70万亩的“三化”草场治理任务，积极配合了全省的退耕还林(草)和生态环境建设。
6.
集中力量，突出重点，加快少数民族地区建设，为促进民族地区经济和社会发展作出了积极贡献
临夏回族自治州、甘南藏族自治州和陇南地区是我省“四七”扶贫计划的攻坚地区，国家确定我省的41个贫困县中有16个县在这些地区，省上确定的“七县一片”共8个攻坚县中有7个县也在这一区域。“两州一地”是扶贫建设的重中之重。为了加快这一区域的扶贫建设，以工代赈投入“两州一地”的建设资金达6.8
亿元，占全省的40.6
％，其中两个少数民族自治州达4.2
亿元，占全省的25.1％，有力地促进了民族地区的开发建设。
十多年来，以工代赈通过开源引水、架桥修路、解决饮水、改良草场、修筑农田等，不仅改善了贫困地区的基本生产和生活条件，也把党和政府的关怀和温暖送到了千家万户，送到了各族群众的心坎上，密切了党群、干群关系，增进了民族团结，促进了精神文明建设，激发了民族地区和特困地区干部群众摆脱贫困的信心和决心。
实践证明，以工代赈以正确的指导思想，切合实际的建设方式，实实在在的扶贫成效，已经成为我省扶贫建设中不可缺少的极为重要的组成部分。其投入规模之大，实施范围之广，成效之显著，在我省的扶贫开发建设史上写下了浓重的一笔。
（二）主要启示
经过长期的以工代赈实践，在取得成绩的同时，也为我们如何开展好新时期的扶贫开发和以工代赈工作给以了重要的启示：
1. 启动了贫困地区发展的内在动力
以工代赈通过劳动密集型建设方式，充分发挥了贫困地区的人力资源优势，体现了以人为本，调动了贫困地区广大群众改变贫困面貌的积极性，具有广泛的社会性和坚实的群众基础。
2.
开辟了在市场经济条件下政府扶贫的有效方式
大规模开展以工代赈建设符合我国社会主义初级阶段的基本国情，顺应扩大内需、启动农村市场、拉动经济增长的宏观政策，体现了扶贫的政府主导与市场机制的有机结合，对促进贫困地区发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。
3. 切实实现了扶贫方式的转变
以工代赈把严重制约贫困地区发展的水利、交通等基础设施和生态环境建设作为重点，抓住了主要矛盾，符合贫困地区的迫切要求，充分体现了开发式扶贫的宗旨和内涵，是政府支持和引导扶贫建设的切入点，实现了扶贫方式的转变和政府扶贫的准确定位。
4.
为加快区域性整体发展提供了基本途径
以工代赈坚持“山、水、田、林、路”综合治理，统一规划，分步实施，连片治理，稳步推进，在改变生产和生活条件的同时，着力提高贫困片区的综合发展能力，奠定了经济和社会发展的基础。
5．住了扶贫建设管理的难点和关键
以工代赈建设坚持按基本建设程序办事，强化项目前期工作，实行科学规范的扶贫建设管理机制，资金随项目走，任务随项目定，有利于建设任务和责任的落实，提高建设效益。
6．强领导是搞好以工代赈工作的根本保证
从以工代赈工作开展之初，省上和有关地县均成立了由政府主要领导任组长的以工代赈领导小组，始终强化和完善各级各部门的协调配合。一些重点地县还把以工代赈建设列为干部任期目标考核内容，加强领导，精心组织，强化管理，为以工代赈工作的顺利开展提供了组织保障。
总之，以工代赈通过劳动、建设、赈济三者的有机结合，实现了“输血”与“造血”、外部支持与内在动力的统一，极大地调动了贫困地区群众改变贫困面貌的积极性。在改善基本生产和生活条件的同时，把解决群众当前生活困难、增加收入和长远发展统一起来，使以工代赈充满了生机和活力，得到了贫困地区广大干部群众的衷心拥护和热烈欢迎，这是以工代赈“德政”的实质所在，是实践给于我们的重点启示，也是今后深入做好以工代赈工作所要始终遵循的基本原则。
二、当前扶贫现状及形势分析
通过十多年的扶贫开发建设，特别是全省“四七”扶贫攻坚计划的实施，贫困地区的经济建设和社会发展取得了显著的成绩。但是，我省贫困地区的发展水平还很低，经济基础比较脆弱，还存在一些急需解决的问题，扶贫形势仍不容乐观。在基本解决温饱的阶段性目标实现后，巩固扶贫成果，有针对性地加大扶贫力度显得更加迫切，扶贫工作的任务仍然相当艰巨。主要表现在以下几个方面。
（一）基本解决温饱的阶段性目标实现后，扶贫任务仍很艰巨
1.
同全国整体经济发展水平相比，我省还存在不小差距，农村经济还处于低水平阶
1999年全国农民人均纯收入为2210元，我省为1413元，相当于全国平均水平的64%，相差797元；农民人均占有粮食全国为557公斤，我省为403公斤，相差154公斤；全国农村平均恩格尔系数为52.5
%，我省为56.2 %，高出3.7
个百分点。这说明，甘肃农村整体经济水平在全国还处于比较落后的地位，按区域经济的平衡发展要求，还需要国家的大力倾斜扶持。
2.
贫困地区还存在一定数量的绝对贫困人口，且扶贫难度加大
我省验收贫困县的标准是以1993年底的427万贫困人口为基数的，贫困县85%（不含返贫人口）的人口解决了温饱（即达到双三百标准），则认为整县解决了温饱。这样贫困地区仍有近15%的绝对贫困人口。加之因特大旱灾造成的返贫人口，在进入21世纪，仍有一定数量的绝对贫困人口存在，并且这部分人口的脱贫难度也更大。
(1)是从目前我省贫困人口的分布来看，呈显为大分散、小集中的格局，分布于全省各地。这些贫困人口大都居住在远离经济社会中心、交通落后的高山区、石山区、干旱带片、林缘地带和少数民族聚居区。据调查，1999年全省贫困人口有83%居住在山区，9%在丘陵地带，只有8%属于川道地区。这些地方自然条件更为严酷，自然资源更贫乏，基础设施条件更差，形成了今后扶贫开发的重点区域。也是今后扶贫工作的难点所在。
(2)是脱贫成本比以前将会大幅度增加。过去我们通过大规模、卓有成效地扶贫建设，使条件相对较好、集中联片的贫困人口基本解决了温饱，并开始向脱贫致富迈进，而剩余的这部分贫困人口，居住的区域更分散，自然和社会条件很差。过去我们采取的并已取得过良好成效的扶贫措施，其作用日益难以发挥。这就要求我们必须因地制宜，分类指导，制定出一系列相应的措施，从社会、经济、生态等多方面入手，投入更多的财力、物力、人力来进行长期不懈的努力，使之摆脱贫困。
3．贫困地区解决温饱的标准偏低，返贫现象比较突出
国家在制定“八七”扶贫攻坚计划时，对贫困人口确定的是按1990年不变价300元进、500元出的标准。据此，确定全国有贫困人口8000万人。对整县而言，确定为400元进、700元出的标准。当时确定全国有国扶贫困县592个。1997年“三西”工作会议上，国家对“三西”地区解决温饱的标准确定为：农民人均纯收入达到300元为基本解决温饱，500元为稳定解决温饱，700元为脱贫。目前我省基本解决温饱的验收标准是300元，其本身与稳定解决温饱500元的标准就相差200元。这一标准折算为1999年现价是625元，仅相当于全国农民人均纯收入的29.3％,与国际贫困线标准和世界银行的贫困标准相比，差距就更大。这一标准只是低水平地解决了绝对贫困人口的基本温饱，只能维持基本生存和简单再生产。低标准从而导致不稳定，出现已解决温饱的人口再度返贫。据统计分析，我省正常年景返贫率在10%～20%左右，遇到灾年返贫率就会更高。2000年全省的返贫人口在100万人以上。
４．稳定解决温饱的人口比例较小，实现总体稳定解决温饱还需要很大的努力
按照国家确定的稳定解决温饱标准——人均收入500元（1990年不变价）折算，1999年现价为1040元。据统计，我省1999年低于这一标准的人口还有943.8万人，占全省贫困地区农村人口的46.7%。全省人均纯收入在1200元以下的人口有1200万人，占59.4%，其中41个国扶县有862.7２万人，占71.9%。实现稳定解决温饱还需要继续做出艰苦的努力。
５．贫困地区农民收入来源单一，增收难度大
贫困地区农民增收主要靠种植、养殖业和外出打工的劳务收入。由于受粮食等农产品短缺的影响，长期以来我省农业发展的主要目标是提高农产品的产量，从而使得“九五”以来农业生产在解决了粮食等农产品供给不足问题的同时，在品质和种植结构上与市场需求存在较大差距。一些品质差、质量低的农产品大量过剩，而品种好、质量高，有特色、有市场的农产品却供不应求。贫困地区绝大多数农产品科技含量低，品质差，市场占有率低，价格下跌，卖难问题突出。同时，我省农业产业化经营程度低，农产品的深加工面窄量小，农民从农业生产中取得的收入难以增长。贫困地区群众由于自身素质比较低，加之交通不便，信息闭塞，外出打工机会少，这方面的收入比例也很低。据统计，“九五”期间全省农民人均收入的增长幅度为年均10.3%，低于“八五”期间平均15.4%的水平。在“十五”期间，农民的增收因素不多，给扶贫工作带来了新的问题。
（二）贫困地区的基础设施还十分薄弱，发展后劲不足
由于历史、自然等原因，甘肃贫困地区的基本生产条件和基础设施尚未得到根本改变，吃水难、行路难的问题还没有彻底解决，贫困地区的教育、文化、卫生事业也还十分落后。这些都严重制约着贫困地区的进一步发展。结合以工代赈建设，主要存在以下问题：
1．
农业生产基本条件差，生态环境脆弱
我省贫困地区自然条件严酷，农业基础设施建设滞后，抗御持续干旱的能力还很低，靠天吃饭的状况未得到根本的改变。全省贫困地区耕地面积中，基本农田只占60％，其中水浇地仅占１2％，基本农田中80%属于中低产田，人均水浇地仅0.27亩。同时，生态环境不断恶化，全省土壤侵蚀面积达38.9万平方公里，占总土地面积的85.7%，每年新增荒漠化面积533平方公里，极大地制约着农业和农村经济的持续发展。
2．
人畜饮水问题在局部地区仍然比较突出
多年来，
尽管采取了一系列措施，通过打井、引泉、小高抽以及较大范围地实施“121”雨水集蓄工程，饮水困难的人口大幅度地下降。但是由于投入不足、降水量少、水源不稳定等原因，仍然有一部分乡村存在着人畜饮水困难问题，尤其在持续干旱年份，这一问题尤为突出。据统计，目前全省尚有258万人存在吃水困难。
3．
贫困地区道路建设严重滞后，很不适应经济和社会发展的要求
贫困地区县乡公路里程少，缺桥少涵，柏油路面更少；公路等级低、质量差、抗灾能力弱，通车率低。国扶县等级公路只占通车里程的69.7%,晴通雨阻里程高达73.7%。围绕乡通公路、村通车的目标，建设任务十分繁重。
4.
水利、交通的在建、续建项目较多，建设不配套，效益得不到发挥
近几年，随着国家阶段性扶贫期限的临近，为了确保基本解决温饱目标的实现，省上对稍大一些的水利工程和县乡骨干道路的资金投入十分有限，但是地县呼声很高，要求十分强烈。因而对有些具体项目在资金安排上，大多采取了补助性安排或单项工程安排的方式，在客观上造成了项目建设期的拉长和建设不配套，影响着项目效益的发挥。
（三）国家实施西部大开发战略，为贫困地区的发展提供了历史性机遇
实施西部大开发战略，是我省经济和社会发展的历史性机遇，也是我省加快扶贫开发建设的新契机。随着西部大开发的逐步推进，扶贫开发建设也必将相应得到进一步的加强。国家把加快基础设施建设，加强生态环境保护和建设，巩固农村基础地位，发展特色旅游业，以及发展教育、科技、文化事业等，作为当前和今后一段时期内实施西部大开发的重点任务，力争用5年到10年时间，使西部地区的基础设施和生态环境建设取得突破性进展。这不仅会给我省的基础设施和生态环境建设带来巨大的变化，也将为贫困地区的发展创造良好的外部和内部条件。国家确定的今后中央财政扶贫资金重点用于西部地区的政策，对于更加深入地、大规模地进行开发式扶贫提供了保障。其中国家继续和扩大以工代赈的政策，为进一步加强贫困地区的交通、水利等基础性设施建设，大力开展生态环境保护和建设，加快异地扶贫开发和移民建设提供了条件。要切实抓住这一历史机遇，立足全局，着眼局部，统一规划，突出重点，推进扶贫开发的深入开展，提高总体建设效果，为实现我省的经济繁荣、社会进步、民族团结和山川秀美作出积极不懈的努力。
（四）社会主义市场经济体制的逐步完善为贫困地区提供了发展空间，同时也给扶贫工作带来了前所未有的挑战
建立社会主义市场经济体制是我国社会主义初级阶段的必然选择。市场经济为贫困地区的发展提供了更为广阔的空间，是贫困落后地区加快发展、逐步缩小差距的内在动力，是更具历史意义的机遇。但同时也应清醒地看到，在建立社会主义市场经济体制的过程中，贫困地区也面临着新的挑战，而且是扶贫工作遇到的前所未有的挑战。
在市场经济条件下，市场经济的一般规律决定了资金、技术、人才、信息等资源的配置向高回报的地区流动。由于贫困地区基础设施落后，信息闭塞，人口素质低，投资成本高，回报率低，引进资金、人才、技术都很困难，在市场竞争中处于相对劣势地位。就贫困人口而言，在没有解决温饱问题的情况下，贫困群众的生产活动一般很少与市场发生联系。社会主义市场经济的发展，使得市场的触角不断延伸。随着生产条件的逐步改善，生产水平的提高，贫困地区农民对市场的依赖程度会愈来愈高。而市场的不断变化对农产品也提出了新的更高的要求，特别是近年来，受宏观经济的影响，农产品市场需求不旺，许多农产品的价格走低，直接影响了贫困群众收入的提高。由于贫困地区在市场竞争中往往处于弱势地位，市场的波动性所带来的风险，将长期制约着贫困群众脱贫致富的步伐。
从扶贫工作来看，市场经济体制的建立在拓宽扶贫开发空间和领域的同时，也给扶贫工作带来了许多新的问题，在工作指导、抓落实上也遇到了新的挑战。当前，部分干部对扶贫开发的长期性和艰巨性认识不足，思想上产生了松劲懈怠情绪，面对贫困怨天怨地，对改变贫困面貌缺乏信心。一些地方由于长期无偿扶持，还滋长了等、靠、要的思想，人们习惯了传统的思维模式和工作方法，一般是强调一级抓一级，依靠行政力量推动工作，在尊重经济规律，运用经济手段引导调动干部群众积极性上缺乏行之有效的措施。在发挥家庭生产经营积极性与区域经济发展结合，进而与大市场接轨上手段不多。在项目的实施，资金的投入，以及科技成果的推广应用上，缺乏引入市场机制，风险意识不强，致使一些工作抓得不实，达不到预期目的。
由此可见，一方面，贫困地区单凭市场机制作用，靠弱势群体自身发展，差距将会越来越大。这就赋予了新世纪扶贫开发工作一个历史重任——如何解决弱势群体的发展问题。解决这一问题一方面要靠政府的有力扶持，另一方面，贫困地区更要转变观念，牢固树立市场观念，把国家的有力扶持与市场经济的发展规律统一结合起来，锐意进取，求实创新，以务实的态度，求实的精神和市场经济的眼光，持之以恒，长抓不懈。
总之，面对新时期的扶贫开发建设，任务还相当繁重，机遇与挑战并存。在“十五”期间，围绕贫困地区基础设施建设，以工代赈的建设任务也十分艰巨，任重而道远。
三、 规划指导思想和基本原则
全省“十五”以工代赈建设作为下世纪初我省扶贫开发建设的一个重要方面，要以国家下世纪初的扶贫战略和全省扶贫开发的总体部署为指导，围绕国家和省上确定的扶贫目标，全面落实以工代赈的各项扶贫建设任务。
（一）指导思想
以工代赈建设规划必须从国民经济和社会发展的高度，紧紧围绕实施西部大开发战略，与农村经济发展规划、区域经济发展规划和少数民族地区发展规划，以及交通、水利、生态建设等专项规划有机地结合起来，这是制定规划的基本前提。在国家扶贫战略和全省扶贫开发总体部署的指引下，在与全省国民经济和社会发展规划以及相关专项规划相衔接、相融合的基础上，“十五”以工代赈建设规划指导思想的确定，应当着眼于对以下情况的分析和认识：
一是我省尚存一定数量的绝对贫困人口，迫切地需要在不太长的时期内，通过多种途径，采取更为有效的措施，加快其温饱问题的解决。
二是贫困地区现实存在的一个庞大的低收入群体，是摆在扶贫工作面前的一个重大问题。如何帮助这一相对众多人口的进一步发展，扶持和引导其在市场经济条件下，实现增产增收，逐步提高生活水平，是一项十分艰巨的任务。扶贫工作必须牢固树立长期作战的思想，务实工作，力求实效，努力克服急功近利和主观臆断的思想。
三是针对目前已经实现基本解决温饱人口的标准低、水平差，存在返贫潜在威胁的客观现实，在“十五”时期内，扶贫工作应当以巩固温饱成果、实现稳定解决温饱为中心任务，正确处理好当前扶贫与长远发展的关系，使扶贫开发建设稳步推进。
四是面对贫困地区基础设施落后和自然条件恶劣的现状，应当把继续改变贫困地区的基本条件作为扶贫建设的重点，这是促进发展的关键。同时，针对贫困地区群众增收难度加大的实际，要大力推进农业产业化发展，发挥相对优势，极大地提高生产的水平和层次，全面推进开发式扶贫的进行。
五是要立足于对以工代赈“工”、“赈”政策的深刻理解和正确认识，充分体现以工代赈的宗旨，发挥其在基础设施建设方面的特点和优势，把搞建设、促发展与提供农村就业、增加农民收入紧密地结合起来。
六是要紧紧抓住国家继续深入开展以工代赈建设的机遇，进一步提高以工代赈的管理水平，强化计划、资金和项目管理，加大检查、验收的工作力度，全面提高建设效果。
基于以上分析，“十五”以工代赈建设规划总的指导思想是：树立长期作战的思想，坚持开发式扶贫的方针，围绕稳定解决农村贫困人口温饱这一中心任务，抓住机遇，求实创新，确保重点，集中突破，加强管理，提高效益，继续改善农村基础设施条件，促进农民增收，加快贫困地区脱贫致富步伐。
（二）基本原则
以工代赈工作政策性强、涉及面广，又有十分明确的针对性，必须确立明确的遵循原则，这是认真贯彻规划指导思想，全面落实目标任务，持续做好工作的重要前提。
1. 政府主导与市场机制相结合的原则
要充分体现扶贫工作国家为主导的原则，号召全社会关心、支持和参与，以政府扶持为导向，调动贫困地区广大干部群众改变贫困落后面貌的积极性和主动性。
要落实兑现群众的劳动报酬，使群众通过参加以工代赈建设获得相应赈济收入，来体现群众的自身贡献，保护群众的利益和劳动的积极性，正确处理好国家支持与贫困地区自力更生的关系。
２. 坚持可持续发展的原则
扶贫开发必须与资源的合理利用和保护相结合，与生态环境建设相结合，与奠定贫困地区发展基础相结合，要有科学的前瞻性和可预见性，努力实现资源、人口和环境的互相协调，提高贫困地区可持续发展的能力。
3. 因地制宜，分类指导的原则
我省贫困地区由于自然条件、地理区位和发展程度的不同，各个贫困区域有着比较明显的差异性，其制约发展的主要因素也不同。从以工代赈基础设施建设的角度来看，在“水”的普遍制约因素中，中部干旱半干旱地区更为突出，“开源节流，三水齐抓”是主要途径；在“交通”的普遍制约因素中，陇南山区和边远地区显得十分突出，是制约经济和社会发展的“瓶颈”,尽快形成交通网络，提高通车率是主要任务；在生态环境建设方面，总体看，长江流域应以保护生态和泥石流防治为主，黄河流域应以生物与工程措施相结合的小流域治理为主，草原区和风沙区应以草场”三化”治理和林草防护为主，陇东塬区应以塬边植物保护为主等等。因此，在“十五”建设规划中，必须坚持因地制宜，分类指导的方针，从各个贫困区域的实际情况出发，明确各个区域以工代赈建设的主攻方向，做到相对集中，重点突破，从而提高以工代赈的整体建设效果。
4. 拓宽思路，求实创新的原则
贫困是自然、社会、经济交互融合的综合现象，随着扶贫进程的不断推进，这一综合现象在不同的区域呈现出不同的表现形式。通过全方位的扶贫开发建设，贫困程度随着某一或某些方面的改变后，经过各因素的重新组合而呈现为不同的状况，并且这些因素的改变和重组是动态的、可持续的。因此，在今后的扶贫建设中，必须进一步解放思想，创新求实，探索新的途径和办法。要积极地适应市场经济发展的要求，尊重经济规律，以产业化发展为途径，形成贫困地区经济发展的内在动力机制。要树立开放式扶贫的新思维，对常规扶贫措施难以奏效的贫困地方，要采取异地扶贫的方式，加大移民建设力度。结合以工代赈的特点，积极开展移民地区配套基础设施的建设。
1. 突出重点的原则
今后的实施范围要在国家和省上确定的扶持范围以内，以国定扶贫区域（或县）和省定扶贫县为准，突出少数民族地区、边远地区和移民地区。建设内容应继续突出小型水利、人畜饮水、县乡村道路和小流域治理等基础建设，切忌范围大、内容多，力求重点突破。
2. 强化管理、提高效益的原则
扶贫工作是政府行为，强化工作管理是认真履行政府职责的保证。要从组织协调、计划安排、资金管理、项目建设的各个环节，加强对扶贫工作的领导和业务管理，形成科学、规范、效能的管理体系。实践证明，实行项目管理是搞好扶贫建设的切入点和着眼点，是扶贫管理工作的中心环节。要从项目建设的必要性和可能性出发，在统筹规划的基础上，以效益为原则，突出重点，择优安排，集中资金，加快建设，不断提高建设效益。
3. 资金使用原则
要严格以工代赈资金的使用，保证以工代赈事业的健康发展。“九五”期间，以工代赈资金纳入财政预算支付后，在相当一部分人的思想中“以工代赈”的意识淡化，把以工代赈视为无偿资金来源的片面倾向不断滋长，补缺口、弥窟窿、拉配套的现象越来越严重，对以工代赈建设计划的正常进行产生了较大的影响。因此，今后要严格执行国家规定，切实维护贫困地区的利益。要切实加强对以工代赈资金的监督，把年度资金落实情况作为衡量以工代赈工作的一个重量尺度，采取坚决有效的措施，切实改变资金在地县一级难以及时落实到位的不良现象。
四、规划目标和主要任务
"十五"期间，以工代赈建设要力争使严重制约贫困地区发展的交通、水利设施条件有比较显著的改变，生态环境逐步得到改善。立足于实际需要和资金可能两个方面的分析，根据资金预测和行业建设规划，从而提出了"十五"期间以工代赈的建设目标和任务。
（一） 以工代赈投入分析
投入与需求是两个既对立又统一的矛盾，这一客观矛盾的解决是一个实践的过程。通过对我省17年来以工代赈投入的模型分析，力求找出各主要建设方面的相关规律，为确定今后的行业投入和建设任务提供参考依据。
1. 对交通、水利投资的分析
为了比较真实地反映行业投资关系，投资分析中只采用了省级以工代赈投入资金，即国家以工代赈规模、省级财政配套资金和省养路费配套资金，地县配套及群众自筹投入因年度计划落实情况差异很大，故未计入分析总投入之中
表1
1990年—1999年交通、水利投资表
单位：万元
| 实施年度 |
总投资 |
交通投资 |
水利投资 |
其它投资 |
| 1990 |
8258.00 |
3761.00 |
3548.00 |
949.00 |
| 1991 |
14075.00 |
5847.00 |
4682.00 |
3546.00 |
| 1992 |
10963.00 |
3143.00 |
4313.00 |
3507.00 |
| 1993 |
14755.00 |
3859.00 |
7978.00 |
2918.00 |
| 1994 |
24492.00 |
7679.00 |
10505.00 |
6308.00 |
| 1995 |
24632.00 |
9390.00 |
11982.00 |
3260.00 |
| 1996 |
26418.00 |
10022.00 |
11079.00 |
5317.00 |
| 1997 |
27085.00 |
11282.00 |
10896.00 |
4907.00 |
| 1998 |
31955.00 |
12621.00 |
14594.00 |
4740.00 |
| 1999 |
33955.00 |
13076.00 |
13538.00 |
7341.00 |
表2
交通、水利历年投资比例表
单位：%
| 实施年度 |
交通投入比例 |
水利投入比例 |
其它投入比例 |
| 1990 |
45.54372 |
42.96640 |
11.49189 |
| 1991 |
41.54174 |
33.26465 |
25.19361 |
| 1992 |
28.66916 |
39.34142 |
31.98942 |
| 1993 |
26.15385 |
54.06981 |
19.77635 |
| 1994 |
31.35309 |
42.89156 |
25.75535 |
| 1995 |
38.12114 |
48.64404 |
13.23482 |
| 1996 |
37.93626 |
41.93732 |
20.12643 |
| 1997 |
41.65405 |
40.22891 |
18.11704 |
| 1998 |
39.49617 |
45.67048 |
14.83336 |
| 1999 |
38.50979 |
39.87042 |
21.61979 |
通过对10年来以工代赈总投入与交通、水利投入的相关分析得出：交通投入的系数为0.37，水利投入的系数为0.43。
2. 对人畜饮水、小流域治理投资的分析
以工代赈在水利建设中分为小型水利、人畜饮水、小流域治理等分项内容。结合今后的建设重点，对人畜饮水和小流域治理投入情况进行了分析。通过对10年投入的情况分析，该两项投入基本上为定量，不受年度及总投入的影响。其定量基本为：人畜饮水在2000万元左右，小流域治理在600万元左右（其中剔除了1999年退耕还林专项资金）。
3. 投资预测
根据《国务院关于实施西部大开发若干政策措施》中"中央财政扶贫资金重点用于西部贫困地区"和国家继续扩大以工代赈的精神，结合我省的目标任务和今后建设成本增加的实际，"十五"期间拟争取国家以工代赈资金平均每年在6亿元～8亿元，加之省上可能筹措安排的专项配套资金约计2.5亿元，"十五"期间的以工代赈省级总投资约为42亿元，比"九五"增长1.5倍。以前１０年投入分析系数为基础进行测算，"十五"期间交通、水利投资分配额度的计算公式为：
交通投入＝TZ×0.37+［1/(0.37+0.43)×0.37×qt］
水利投入＝TZ×0.43+［1/(0.37+0.43)×0.43×qt］
(TZ总投资，qt: 其它投入的减量)
假定其它投入不再安排，则：
A：交通投入约为19.5亿元；
B：水利投入约为22.5亿元。
在水利建设中，人畜饮水投入根据前１０年的投入情况和今后总任务来看，"十五"期间可以继续采取定量安排；小流域治理建设也拟采取定量安排，主要应争取国家专项支持。
（二） 规划目标
根据对以工代赈投入的预测分析，到2005年以工代赈建设的规划目标是：加快县乡道路建设步伐，调整优化农村公路布局,进一步完善农村公路网；新增有效灌溉面积比"九五"期间以工代赈完成任务增长15%;人畜饮水建设在与水利和其它扶贫资金建设相衔接的基础上，加快建设进度，承担全省任务的30%；在全省生态环境建设和大力实施退耕还林（草）的基础上，适度安排小流域综合治理，拾遗补缺，提高建设水平和治理效果；积极实施异地扶贫开发，加快移民区道路、小型水利等基础设施建设。
（三）主要建设任务
1. 交通建设
以县乡公路建设为主，统一规划，合理布局，集中力量，重点抓好通往重点集镇、商品集散地和有利于资源开发的县乡（镇）公路、断头路、联网路和经济开发路的建设。在建设中，立足于为贫困区域长远发展服务的原则，适当超前，提高质量，根据昼夜车流量等实际情况确定适当的等级标准。县乡公路项目原则上都要达到四级标准，重点项目可以达到三级以上。同时，有计划地加大路面工程建设，提高公路的通行能力。计划修建县乡等级公路2000公里。大力开展乡村道路建设，在规划和年度计划的基础上，采取定额补助或以奖代补的方式，加快建设步伐。其中对桥、涵、边沟防护等配套工程设施打足资金，保证质量，为今后达标提级创造条件。对重点乡村道路有选择地适当提高标准，进行等级路建设。
2. 水利建设
以小型水利工程为主，"三水"齐抓，新建、改造、配套和节水并举，加快贫困地区农业生产条件的改善。目前，我省东部地区有可发展水地面积约200万亩，其中绝大部分需要靠提灌工程解决。"十五"期间，要按照效益择优选择，适当集中资金，新建一批中小型提灌工程。在现有雨水集蓄工程完善配套的基础上，继续搞好集雨节灌建设，提高建设效益。根据当前现有水利工程老化失修、配套不完善的实际，抓好老灌区的挖潜改造和配套，促进效益的发挥。在建设中，牢固树立节水意识，积极推广山地节水灌溉技术。新建工程原则上都要有节水措施。计划共新增有效灌溉面积70万亩，发展节水灌溉面积30万亩。
3. 人畜饮水
加强人畜饮水工程的规范建设和管理，结合当地实际，采取雨水集蓄、机井、引水、小高抽等工程措施，加快人畜饮水困难问题的全面解决。适当集中资金，建设一批标准较高、水源稳定的供水工程。要认真解决以往人畜饮水建设中忽视质量、轻视管理的问题，切实加强人畜饮水项目的前期工作，尤其是水文情况的勘测分析，保证建一处、成一处。同时，要建立科学有效的管护措施，落实水费，加强管理，保证项目效益的长期发挥。
4. 小流域治理
以片区综合治理开发为指导，统一规划，分步实施，整体推进。在建设中，实行工程措施与生物措施相结合，恢复生态环境与片区综合治理相结合，提高小流域治理的实际效果。注重生态效益和经济效益的结合，认真贯彻"封山绿化、退田还林（草）、以粮代赈、个体承包"的生态建设方针，建立生态保护和治理建设的有效机制，加快小流域综合治理的步伐。通过治沟减沙骨干工程、高标准梯田、退耕还林还草和荒山造林种草等建设，在取得生态效益的同时，实现林业、种植业和养殖业的协调发展。计划实施小流域治理项目200处，治理面积1000平方公里。
5. 异地扶贫开发建设
异地扶贫开发建设是使贫困群众摆脱贫困，保护生态环境和推进脱贫致富的一项重要措施。在我省贫困程度较深，攻坚难度加大的情况下，加快特困地区、生态环境极其恶劣地区的异地扶贫和移民开发建设显得更为重要。本着开放式扶贫的思路，结合以工代赈建设的特点，今后要积极开展移民区基础设施建设，进行移民区道路、人畜饮水等配套基础设施建设，提高移民效益，巩固移民成果，加快脱贫步伐。
五、关于政策和措施建议
为了切实搞好"十五"期间的以工代赈建设，推动各项工作的深入开展，保证规划目标任务的实现，现提出以下政策和措施建议。
（一） 政策方面
１. 增加以工代赈建设投入
"十五"期间以工代赈各项建设任务十分繁重，为全面完成"十五"计划赋予以工代赈的各项任务，建议国家从２００１年开始，不再把以工代赈资金计入国家转移支付，并逐年增加以工代赈资金规模，同时要对西部贫困地区实行倾斜。按照国家的要求不断增加以工代赈配套资金。
２. 调整实施范围
从当前以工代赈建设情况来看，经过多年连续的、大强度扶持，国定贫困县的基础条件得到了较大改善，面貌发生了一定的变化。但是，我省还有相当一部分贫困人口地处非国定贫困县，地方各级政府没有专门财力进行扶持，因而其脱贫速度缓慢，基础设施显得更为落后。一些少数民族地区特别是牧区、边境地区的基础条件也相当落后。建议国家将省定贫困县纳入今后以工代赈的实施范围，并根据具体项目扩大到相应受益区域。
3.
充分体现以工代赈的宗旨，切实落实群众投劳报酬
根据工程的性质、类别，项目建设与社区、群众的贴近程度和投工类别制定不同的付酬标准。项目资金中
兑付给群众的劳务报酬原则上不低于以工代赈资金总量的30%。禁止在以工代赈建设中采用义务工的方式。
4. 逐步实行一定比例的实物投入方式
建议国家适时开展实物以工代赈建设，同时可根据项目所在地的交通情况、项目的规模、类型确定20%～40%的实物投入比例。要在总结过去以工代赈实物管理方面的成功做法和经验的基础上，根据新的形势制定一整套严密的实物供应管理办法。专项实物实行公开招标或政府采购。实物投入规模纳入群众劳务报酬额度之中。
5. 实行征地、折迁、税费优惠政策
以工代赈工程占地省上原则上给予少量补偿，占用耕地原则上由项目所在县调剂解决。对房屋拆迁按其在县城、乡镇、村社三种情况实行不同的补助标准。对以工代赈工程实行应纳国税全免，应纳地税减半征收。切实取消在以工代赈工程上的各种不合理收费。
6． 消对地方配套资金的规定
贫困地区的地方财政普遍困难，可用于发展建设的资金十分微弱，在过去的扶贫建设中，地方配套资金方面存在的困难和问题比较突出。建议今后不再硬性要求地方财政配套一定比例的资金，也不再把地方配套资金量的多少作为安排资金的考核指标。对积极性高，能够筹集落实配套资金的地方和项目，可在资金项目安排上给予鼓励。
（二）措施方面
１. 完善以工代赈计划管理
要完善宏观计划管理机制，把以工代赈建设切实纳入各级国民经济和社会发展年度计划，将其作为扶贫开发和农村经济发展的重要方面，做好各项建设的协调衔接，争取在计划下达和实施建设上与年度国民经济和社会发展计划同步一致，形成合力，提高整体建设效果。
要在继续坚持以工代赈省级计划管理的基础上，从完善省、地、县项目管理分级责任制出发，按照项目审批权限，在保证省管项目建设资金的同时，对小型项目实行地县计划指导规模。计划指导规模根据各地县的建设任务、项目前期水平、资金到位情况、工程建设情况和日常管理工作的考核，每年确定一次，促进地县工作的科学化、规范化，调动积极性，发挥主动性，全面提高以工代赈建设的管理水平。
坚持按照基本建设程序做好项目管理工作，年度计划所列项目原则上从规划项目库中选取，且必须完成立项、可行性研究、设计审查、审批工作（除微型项目外），力戒随意性。切实做到按规划立项，按项目实施，按效益考核。
要切实维护计划的严肃性，严禁擅自调整计划，根据实际情况确需调整的，必须报省上核准。在年度计划安排中，坚持投资省、效益好、先续建、后新建的原则，择优安排，不压项目年度投资来上新项目、铺摊子。对总投资在50万元以下的项目，原则上要在年度计划中一次安排完成。加快计划下达进度，下一级计划、财政部门必须在接到上级以工代赈计划的两周内分解下达本级计划。
２. 强化项目前期工作
对编制以工代赈项目可研、设计单位的资质进行规范要求，对总投资额在300万元以上的项目的前期工作进行招标、议标。审查可研、初步设计时要请其它设计单位或专家参与。根据市场物价等变化情况，及时修正以工代赈工程预算编制定额。严格按审批的设计概算控制投资，项目超概算后，必须按审批权限重新报批，认真审查超概算，凡属于在设计中明显漏项，压低材料设备费用或其它资金不落实等超支的，一律不予追加投资。
３. 加强工程管理
承担总投资在300万元以上以工代赈工程建设的单位必须达到一定的资质要求。中标工程不得转包，否则取消建设合同。严格执行技术规范和施工规程，严格执行质检制度，以工代赈工程性建设必须有工程监理，监理费从总投资中专项列支。地县交通、水利等行业部门要牵头实施调度会议制度，按月向计划、财政部门报送工程进度。各级交通、水利部门要对以工代赈工程进行定期或不定期的检查。自上而下建立健全质量管理机构和规章制度，层层签订责任书，实行工程质量终身负责制。及时解决工程质量存在的问题，对发生大的质量事故的，要通报批评并给予相应处分。实行工程联合验收制度，以工代赈工程竣工后，经一段时间试运行，由审计机关审计，工程实施单位自检后，提出申请，由计划部门组织有关部门按项目审批权限，共同验收。切实落实工程运行维护措施，确定接养单位和经费来源，确保效益发挥。
４. 严格资金管理
要把国家以工代赈资金和省配套资金纳入财政专户，完善"封闭运行"办法，做到项目计划与资金拨付同步进行。要根据有工程监理签字认可的工程进度报表拨款。工程实施单位必须对工程单独建账，不得用于工程以外的支出。强化资金监督检查，计划、监察、审计、财政等部门要定期或不定期对以工代赈资金进行检查。开展群众监督和舆论监督。建立以工代赈资金定期报表制度，采取月报、季检和年审制度，全程抓好工作。通过月末报表，随时掌握计划下达、资金拨付和项目建设的进度情况；通过季度检查，及时了解建设和工作中存在的问题；通过年度审查，促进项目的竣工验收，对各地县的总体工作及时作出评价。
凡转移、挪用、挤占以工代赈资金的，要如数追回，省上重新进行安排，并追究责任，严肃处理。凡对当年下达的以工代赈资金结转的，省计委、省财政厅在年终收回重新安排。
５. 实行合理的资金控制标准
按不同项目类型实行资金控制，对个人自办小型水利工程补助总投资的30%～40%，新增有效灌溉面积每亩补助600元～800元，解决人畜饮水每人补助500元～700元，小流域治理每平方公里补助3万元～5万元；对大中小型桥梁每米补助1万元～2万元，三级砂石公路路基每公里补助10万元～15万元，四级砂石公路路基每公里补助5万元～10万元，乡村道路每公里补助0.5万元～1万元。对科技含量高的水利、公路工程适当提高补助标准。
６. 建立有效的激励机制
对能按时完成建设任务，工程质量全部优良、资金到位及时，资金管理和计划管理规范的地县和部门，在资金安排上给予奖励，对按时或提前达到脱贫目标的县乡继续安排以工代赈资金。对建设进度缓慢，不能按期竣工，工程质量差，挤占挪用资金，资金计划管理混乱的地方和单位，要追究责任，严肃处理，并在今后安排资金时酌减。
７. 解放思想，深化改革
认真贯彻水利改革精神，按照水利产业化的要求，把以工代赈项目的建设、管理、经营、使用有机地结合起来，改革管理体制，强化资产经营，加快小型水利、人畜饮水等设施向个人承包、租赁、拍卖等独立经营方式转变，逐步实现水利社会化、商品化、产业化。解放思想，积极推进荒山荒坡承包、拍卖、租赁等制度，加快小流域综合治理，提高生态建设效果。
８. 完善总结和培训工作
为促进以工代赈工作的不断深入开展，鼓励先进，鞭策后进，互相学习，共同提高，省上每年进行一次以工代赈工作总结和评比，评比工作采用量化的方式进行，对表现突出的10个先进集体和10名先进个人进行表彰奖励。并推荐特别优秀者参加全国以工代赈先进评比。省上每年开办一至二期以工代赈业务培训班，从计划管理、资金管理、工程建设、信息技术以及形势政策等方面对地县和部门的同志进行培训。定期组织地县的同志到省内外先进地区参观学习，以提高各级以工代赈工作水平，建设一支政治素质好、具有开拓精神、业务能力较强的以工代赈管理队伍。
9. 加强部门的协调配合
以工代赈工作涉及面广，是一项系统工作，各部门要密切配合，充分发挥部门职能，共同做好工作。各级计划部门要在各级以工代赈工作领导小组领导下，切实履行以工代赈主管部门的职责，负责抓好全面工作，把以工代赈纳入国民经济和社会发展计划，做好有关协调配合工作，负责编制和下达以工代赈"十五"计划和年度计划，做好项目立项、审批等前期工作，加强以工代赈工作的督促、检查和工程的验收工作。财政部门根据计划安排做好资金拨付和配套资金落实工作，对以工代赈资金管理和工程建设进行监督检查。交通、水利部门和承担以工代赈项目建设任务的其它部门，要充分发挥各自的职能作用，加强项目的行业管理，积极配合计划部门编制项目建设计划，对项目的前期工作提出审核、审查意见，负责工程的组织实施，与计划部门联合做好验收工作。工程咨询、会计事务所、工程监理等各类中介组织要公正、客观、负责的对工程概算、决算、专项建设等委托事项提出意见和建议。
10.
加强领导，充实和完善办事机构
要根据计划管理和分级责任制的要求，进一步完善各级以工代赈领导小组会议制度，及时研究和部署有关以工代赈建设的重要事宜。地县计划部门要加强以工代赈的管理职责，落实专职人员，加强业务管理，提高工作效能，管好用好专项业务经费。省上交通、水利及地县有关行业部门也要指定专人从事以工代赈业务工作，切实做到领导到位、组织落实、人员充实，保证以工代赈建设的顺利开展。
课题指导：邵克文 姚瑜根
课题组：
组长：魏宝君
成员：包东红 杨 勇 翟建军邵书琴 伊知力
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