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"十五"及到2015年甘肃扩大劳动就业与完善社会保障制度问题研究

　

一、 总 论

    

    （一）研究目的及意义


　　社会保障问题是一个全球性的问题，已成为世界各国在社会经济发展中需要解决的优先目标。在欧洲，失业率一直居高不下；在北美，新科技革命的迅猛发展，造成大量的结构性失业；在亚洲，东南亚金融危机使千百万工人失去工作，形成失业风暴。1995年，在哥本哈根召开的社会发展问题世界首脑会议上，就业问题被列为三大主题之一。在会议通过的《共同宣言》和《行动纲领》中，要求各国政府将促进就业和控制失业作为社会经济发展的基本优先目标。


　　劳动就业和社会保障问题，直接关系着国民经济的发展、改革的深化和社会的稳定，关系到亿万群众的切身利益，不仅是经济问题，更是复杂的社会问题。就业问题与社会保障体系的建立是相互依托、相互促进的。就业问题解决得好，社会保障体系的建立与完善就有了保障和基础；社会保障体系的不断完善，对于促进就业、建立市场导向的就业机制将起到积极的推动作用。


　　社会保障制度是对社会成员的最低生活水平、基本生活权利予以保障的一种生活保障制度，是通过立法建立的，由国家和社会具体实施的一种着力于提供经济上保障的制度，旨在完善现代市场经济中通行的"效率优先、兼顾公平"的原则，通过国民收入的分配和再分配而直接或间接实施的一种社会安全制度。概括起来讲，社会保障制度是社会制度的组成部分，是国家通过立法，对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡及其他灾难发生而使其生存发生困难的社会成员及其家属，提供基本生活保障或帮助而建立起来的一种社会制度，包括年老退休、失业保险、伤残保险、医疗保健、儿童保护、抚恤救济、困难补助等。从实质上讲，社会保障制度是反映生活质量的基本指标，在某一国家或地区，人们生活的社会环境和生活保障的状况，是反映人们生活社会条件的质的具体范畴。社会保障的基本内容一般包括社会保险、社会救助、社会福利等3个部分。


　　我省劳动力资源丰富，经济发展相对落后，劳动力供大于求的矛盾将长期存在。当前我省劳动就业工作面临着3个方面的巨大压力：一是城镇新成长的失业青年，每年约有10万人，加上上年结转的失业人员，总数在20万人左右；二是国有企业下岗职工，2000年预计将达到31万人左右；三是农村剩余劳动力，每年约有150万人。城镇新成长的失业青年、国有企业下岗职工、农村剩余劳动力三者合一，给我省带来巨大的就业压力，就业问题已成为我省迫切需要解决的突出问题。


　　本专题力图从其历史发展与现状入手，对存在的问题进行分析研究，以探讨和寻找我省"十五"及到2015年扩大劳动力就业与完善社会保障体系的途径和对策。

　　（二）国内外主要劳动就业理论与社会保障制度综述
 
　　1． 劳动就业理论

　　（1）西方就业理论。本世纪30年代之前，以法国经济学家萨伊为代表的传统庸俗经济学的就业理论，从"供给为自己创造需求"的假定出发，认为生产无限扩大不会受到需求不足的阻碍，市场经济可以自动实现充分就业。30年代初的资本主义经济大危机之后，凯恩斯的就业理论应运而生，其基本观点是：社会就业量取决于有效需求的大小，失业就是有效需求不足造成的。对策是：①抛弃自由放任政策，实行国家干预；②提倡消费，刺激扩大投资需求，增加就业；③实行赤字财政，扩大政府投资，增加有效需求；④提高消费倾向，扩大就业。20世纪60年代初，弗里德曼否定了凯恩斯的"非自愿失业"，提出了"市场失业率"和"自然失业率"，认为"自然失业率"在资本主义经济中是始终存在的，其政策设想是减少政府干预，发挥市场自发调节作用，以增加就业。70年代，供应学派兴起，认为不可能由于总需求不足而发生产品过剩，从整体看，生产者在生产过程中会创造出对他们的产品需求，因此主张减少对企业的干预，使生产和供给增加，以扩大就业。

　　（2）我国的就业理论。

　　我国的就业理论研究起步较晚，由于认为"社会主义不存在失业"，而对这方面缺乏研究，直到70年代末、80年代初，失业高峰形成，理论工作者逐渐重视了对社会主义劳动就业的研究，但也仅仅处于起步阶段。如对劳动力市场配置劳动力资源的研究，突破了传统劳动经济理论计划配置的思想束缚；通过对社会主义初级阶段失业现象客观必然性的研究，提出失业现象是否和社会化大生产、市场经济相联系的观点；对失业特征变化规律以及失业治理对策的研究，提出了用宏观调控手段控制失业率的观点；对全面开发劳动力资源的研究，提出了城乡合理流动、统筹使用的思路；对就业结构的研究，提出了"全部人口的就业率能够与人口年龄结构的变化相互适应和协调发展、劳动适龄人口的就业率能够与现代化大生产对劳动力再生产的需求规律相适应、就业人口的职业结构能够体现就业率与经济效益之间最优结合的原则"的理论等等。

　　2．社会保障制度

　　关于社会保障制度，从世界范围来看，目前主要有4种类型：国家福利型的社会保障模式，以英国及英联邦成员国最为典型；社会共济型的社会保障模式，以美国和德国最为典型；个人储蓄型的社会保障模式，以新加坡、智利、印度最为典型；国家保险模式，以前苏联、东欧及改革前的中国最为典型。这几种模式各有特点，对我国我省建立社会保障制度均有借鉴意义,在这里我们主要介绍英国和德国的社会保障制度。

　　（1）以英国为代表的国家福利型社会保障模式。英国社会保障制度的最终形成，经历了一个多世纪的努力，到20世纪中叶基本形成。其主要内容包括：退休保险、失业保险、工伤保险、死亡保险。其社会保险金的来源主要有4条渠道：第一条渠道是职工，职工一般要求缴纳相当于本人工资收入6.5%的保险金；第二条渠道是雇主，雇主必须为每一个受雇职工提交一笔相当于受雇职工本人工资收入10%的保险金；第三条渠道是独立职业者，独立职业者就是那些自行开业经营的人员，这些人员按每年净收入的5%缴纳保险金；第四条渠道是政府财政，政府提供的社会保险金主要用于医疗保健保险、社会救助和一些社会福利设施。总体上看，社会保险金来源的比例大体上是：个人缴纳约占25%，雇主缴纳约占25%，政府财政拨款约占50%。


　　（2）德国的社会保障制度。养老保险分为雇员养老保险和独立经营者养老保险，工人和职员按雇员税前工资收入的42%缴费，雇员和雇主各负担50%，公务员本人不缴费，养老金全部由政府承担，独立经营者全部由自己负担；疾病医疗保险规定劳动者及外籍雇员都必须参加，保险费为参保者工资收入的11.3%；失业保险费按雇员工资的50%缴纳，雇主、雇员各负担50%；工伤保险的对象是全体雇员、农民、家庭手工业者及其雇工，由雇主缴纳。


　　就西方国家社会保障制度可以借鉴的方面看，这些社会保障制度突出了保障功能和调节功能，在推行社会保障制度的同时，建立了一套完善而独立的执行与监督机构。这些监督机构其权利范围不但涉及社会保障的各个方面，也对商业保险起监督作用，并与工商、税务等职能部门有机地结合在一起，对经济发展起宏观调控作用。而且法制化程度比较高。各国普遍通过国家立法，把社会保障纳入其社会经济体制之内，使其具有制度上的合法性。就其经验方面来看，可资我们借鉴的主要有：要以渐进方式使社会保险制度覆盖全社会，要建立政企分开的社会保障管理体制，社会保障水平的确立要适应我国的生产力水平，要依靠社会保障税的形式，征集社会保障基金纳入预算专款专用。

　　（三）我国的就业制度和社会保障制度

　　1. 我国统包统配的就业制度

　　新中国成立后，为了稳定局势，解决旧中国遗留下来的失业问题，在农村进行土地改革，实行"耕者有其田"的政策，使农村劳动力同以土地为主的生产资料结合，获得就业；在城镇，对国民党政府留下来的一般公教人员和官僚资本主义企业的职工，采取包下来的政策，组织失业人员采取以工代赈、生产自救、转业培训、动员返乡生产等多项措施解决失业问题。但由于指导思想上"左"的错误，不仅把特殊情况下的做法转化为长期的政策，而且"包"的范围越来越大，不但大中专毕业生、技校毕业生和家居城镇的复员、退伍军人等由国家统一包下来，而且把城镇普通高中、初中毕业生和其他劳动力，甚至连城镇刑满释放人员，也由国家统一包下来分配工作，逐步形成了对劳动者的就业和劳动力的使用由国家统一管理和统一分配的统包统配的劳动就业制度。


　　从历史的角度看，统包统配的劳动就业制度，对于减轻建国初期的就业压力，稳定局势，对于启动社会主义建设有计划按比例稳定发展，特别是保障第一个五年计划的成功起到了十分重要的作用。但是，将这样运用集中统一的力量解决重点问题的办法，形成一种解决全社会的就业问题的统包统配制度，随着社会的发展，其弊端越来越明显。一是劳动力的供量和需量在不断地增长，巨大的人口基数产生的新增劳动力，都要通过政府包下来解决，使大批新生劳动力难以消化吸收，逐渐积聚沉淀，形成了巨大的就业压力。二是政府强制性地将劳动力分配到企事业单位的做法，形成了三个人的活五个人干的局面，造成劳动力的巨大浪费，也为后来形成的知识青年"上山下乡"和知青返城，形成就业矛盾激化的局面埋下了祸根。三是作为社会劳动管理集中统一的就业制度，造成了工资、福利等一连串报酬分配方面的问题，背离了按劳分配的原则，使职工产生了"铁饭碗"的思想，造成了人事脱节、人浮于事的现象，影响了劳动者积极性和创造性的发挥，影响了劳动生产率和经济效益的提高。

　　2. 我国的社会保障制度

　　以80年代为起点，我国社会保障制度的改革大体经历了两个阶段：第一阶段是80年代中期至90年代初期，主要改革内容是实行国营企业离退休人员离退休费用的社会统筹，同时，建立了失业保险制度。到90年代初，建立了个人缴费制度，确立了国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度；医疗保险制度改革开始进行探索试点。第二阶段是从90年代初至今。一是对养老保险制度模式进行了根本性的变革，形成了有中国特色的社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，明确了保障主体的多元性，统一了缴费比例和个人账户规模以及基本养老金计发办法，在全国建立了统一的养老保险制度。二是失业保险制度改革步伐加快了，覆盖范围扩大到国有、集体、私营、个体、外资及事业单位的所有职工。医疗保险制度全面启动，工伤、生育保险改革试点在逐步扩大。现在的主要困难和问题是：一是社会保障覆盖面太低，城乡差别过大。据1996年统计资料估算，全社会享受社会保障的人数为2亿人，覆盖面为30%，城镇享受社会保障的人数为1.85亿人，覆盖面在80%以上，农村享受保障的人数只有1474万人，覆盖面为3.3%，城乡覆盖面的差距可达20多倍。不享受社会保障人数主要是4.3亿多农村劳动者；城镇未享受社会保障的人数主要是私营、个体从业人员等约4500多万人。二是社会保障资金筹集困难，支撑能力脆弱。目前，社会保障资金的主要来源是企业缴纳的社会保险费和职工个人缴费。由于困难企业比较多，欠缴养老、失业保险费的问题比较突出。据统计，截至1998年底，全国企业累计欠缴养老保险费300多亿元。企业欠费使本来确保离退休人员养老金按时足额发放工作更加捉襟见肘。我国已进入老龄社会，离退休人员数量增加较快，养老保险负担系数已超过30%，而养老保险基金收不抵支，总量严重不足，基金积累地区分布不均衡，加上企业欠费问题，使确保养老金按时足额发放难度不断增加。三是社会保险立法滞后。尽管近几年来国家出台了一些社会保障方面的法规，但多为行政性法规，法律约束力不强。立法滞后，严重影响了社会保障制度改革的进程。

　　二、"十五"实现充分就业的途径和对策

　　（一）我省劳动就业的历史沿革与现状

　　1. 劳动就业制度的建立和发展(十一届三中全会前)

　　（1）解放初期我省劳动就业的基本状况。解放初期，新政权面临着旧中国遗留下来的严重失业问题，全国城乡存在着一支庞大的失业大军。1949年，全省接收的工人7000多人，公教人员6000多人，而失业人员高达1万余人，在业与失业人数的比例大体为1∶1。失业工人中多半是文盲、半文盲或缺乏技术与专长、劳动能力较弱的人；失业的知识分子、旧官吏、旧军官大都缺乏生产经验和技能。1950年到1952年，我国进行社会主义改造和"三反"、"五反"运动，新旧经济秩序交替，一些不符合市场需要的工商业和分散经营的小手工业作坊自行淘汰或倒闭，私营企业停止生产、基建工程停建、缓建，加之大量农村剩余劳动力流向城市及外省失业工人盲目流入我省，致使全省城镇失业人口大量增加。到1952年底，全省城镇失业或半失业人员62000多人，其中工人、城市独立生产者和小商小贩约12670人，知识分子4677人(包括旧公教人员3030人)，旧军官3000人，城市贫民、游民、老弱残疾、无依无靠者35000多人。


　　（2）我省解决失业问题所采取的政策措施及其成效。在解放初期，主要政策措施是：第一，实行劳动部门介绍就业和自行就业相结合；第二，对失业工人实行社会救济，减轻其生活困难；第三，组织失业人员以工代赈，开展生产自救；第四，开展转业训练，为重新就业创造条件；第五，动员、鼓励一部分失业人员回乡参加生产；第六，对旧官吏、旧公教人员和官僚资本主义企业的职工实行包下来的政策，统一安置就业。另外，对大中专毕业生和转业、复退军人，实行统一分配。在社会主义改造完成至经济调整时期，主要措施是实行"四个面向"，即对城镇中学毕业生采取升学、上山下乡、支援边疆和城镇安置四种办法。在1966年至1978年期间，一方面把城市新成长劳动力动员上山下乡，使绝大多数城镇初高中毕业生走上了上山下乡的道路，另一方面又招收了大量农村劳动力进城务工，形成了城乡劳动力的大对流。据统计，1968年至1978年全省知识青年上山下乡人数224839人（如下表所示）。

　

表1      1968年——1978年全省知识青年上山下乡人数统计表     单位：人

时间 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978
人数 6694 32397 612 5105 未动员 22573 40020 40174 35069 29220 12975



　　2.改革开放时期劳动就业工作

　　（1）统包统配劳动就业制度面临的挑战。70年代末，由于长期以来受单一所有制形式的影响，国民经济发展缓慢，就业渠道狭窄，城镇待业青年增加较快，知识青年返城达到高峰，劳动力的供给远远大于社会经济发展对劳动力的需求，就业矛盾十分尖锐，统包统配的劳动就业制度受到严重挑战。这是人口生产与物质资料生产比例严重失调和城乡劳动力不合理的大对流造成的必然结果。1979底，全省城镇待业青年和返城知青达到22.8万人，城镇待业率高达10.86%，比全国平均待业率高出1倍多，形成了前所未有的就业高峰。
　　（2）劳动就业制度的改革与发展。面对严峻的就业形势和巨大的就业压力，我省开始逐步进行劳动就业制度的改革，逐步由传统劳动就业制度的外围边缘部分向体制的核心推进。 1978年12月中共十一届三中全会以后，我国相对于国营、集体、个体经济发展的劳动用工需要，提出了：在国家统筹规划指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业三结合的就业方针，推出了劳动服务公司这一新型的社会劳动力管理组织。三结合就业方针的实施，突破了国家统包统配单渠道安置就业的局面，拓宽了就业渠道，逐步形成了就业渠道多元化的新格局，缓解了空前严重的就业压力。


　　实行"三结合"就业方针，度过了20世纪70年代末至80年代初的就业高峰以后，劳动就业从主要承受沉重的社会失业压力，转而承受社会失业和企业内部隐性失业的两面夹击。为此，我省从1982年开始在国营企业新招工人中实行招聘制合同工制度。到1986年，国务院关于劳动合同制度改革4个暂行规定实施后，我省对1982年以来招收的招聘合同工统一更名为劳动合同工，并按新的规定重新签订劳动合同，开始实施劳动合同制度。这一改革，使工人与企业在一定条件下可以相互选择，通过平等协商后签订劳动合同，与此同时，废除了子女顶替和内部招工的做法，施行"面向社会，公开招工，全面考核，择优录用"的用人机制。公开地面向社会招用劳动力，改变了由政府统一向企业分配劳动力的模式；全面考核、择优录用，意味着国家不再对劳动者的就业全部包下来。1991年，我省又制定了《进一步完善劳动合同制的意见》，对合同制工人的招收、培训、合同签订、鉴证、在职与待业管理、劳动监察等问题提出了补充规定，巩固和完善了劳动合同制。到1991年底，全省劳动合同制工人已达32.1万人，占国营企事业单位全部职工总数的15.8%。


　　对新招工人实行劳动合同制以后，企业中出现了合同工与固定工并存的用工制度，新旧制度的摩擦造成了一系列新的矛盾。为了消除固定工制度的弊端，1987年我省开始在国营企业逐步推行优化劳动组合、合同化管理。到1988年底，全省已有400多户地方国营企业进行了优化组合，涉及职工40多万人，占地方国营企业职工总数的50%。这一改革，使人员既保持了多数稳定，又有一定数量的合理流动。流动起来的社会劳动力，由一潭死水变为流向各个经济领域的活跃的人力资源，提供了与经济发展变化相适应的不断重新配置生产要素的条件，劳动力与生产资料有了进一步优化的可能。10多年的改革探索，特别是在就业和用工两个方面改革的突破性进展，基本上完成了对旧有的劳动就业制度"破"的任务，并形成了介于行政计划体制和市场经济体制之间的一些过渡性就业模式，初步建立了向市场经济体制发展的劳动就业服务体系。


　　1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，我国经济领域开始了重大的历史转折，劳动就业制度的改革也进入了新的阶段。我省废除了下达招工指标的计划，企业用工自主权和劳动者就业自主权，在劳动就业纳入市场轨道后得到真正落实。劳动资源的配置和其他生产要素一样，都由市场起配置作用，形成生产要素的市场体系。随着企业改革的进一步深化，从1995年开始，全面实施《劳动法》，用工制度推行全员劳动合同制。1998年，我国确立了新时期的就业方针，即要实行在国家政策指导下，劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业的方针，市场就业机制基本确定。自主择业，指劳动者进入劳动力市场，通过各种渠道自谋职业和自主就业；市场调节就业，指通过培育与发展劳动力市场，以市场机制为配置劳动力资源的基础性调节手段，实现用人单位和劳动者的双向选择；政府促进就业，是指政府通过宏观经济与就业协调发展的政策，发展经济，增加就业岗位，实行积极的就业政策，扩大投入，健全和发展就业服务体系，采取必要措施，帮助下岗职工和其他特殊群体实现就业。


　　（3）劳动就业制度改革取得的主要成效。十一届三中全会以来，我省劳动就业工作取得了明显的成效。据统计，1979至1998年的20年间，全省累计安置城镇失业人员达188万，年末城镇登记失业率由1979年末的10.86%下降到1998年末的3.32%。就业渠道进一步拓宽，国有和城镇集体企业安置人数所占比例逐年下降，从1979年占安置就业总数的86.8%，下降到1998年的34.5%。就业结构趋向合理，国有单位职工占城镇社会劳动者的比重，由1978年的90%下降到1997年的73.2%；城镇集体企业的比重由1978年的9.4%上升为1997年12.4%；城镇私营企业及个体劳动者的比重从1978年的0.56%上升为1997年的10.89%。第三产业从业人员的比重到1997年也达到了18.05%。

　　（二）我省当前劳动就业的基本状况

　　1. 从业人员与人口增长

　　全省总人口呈逐年增加的趋势，但从1988年以后，增长幅度趋缓。劳动力资源总数和从业人员数也相应增加，到1997年底，全省总人口2456.64万人，劳动力资源总数1732.6万人，全社会从业人员1530.32万人。从总人口就业率、劳动适龄人口就业率的变化趋势看，总人口就业率从1978年的37.1%上升到1997年的61.36%，劳动适龄人口就业率从1978年的79.3%上升到1997年的88.33%。

　　2. 从业人员的结构状况

　　(1)从业人员的城乡结构。到1997年底，全省1530.32万从业人员中，城镇劳动者284.47万人，占从业人员总数的18.6%，农村劳动者1245.85万人，占81.4%，与1995年相比，两者所占比重基本未发生大的变化。

        

表  2                劳动力资源和劳动力统计表

年份

劳动力资源

从业人员

人数（万人）

 占总人口比重% 人数（万人） 占总人口比重% 占劳动力资源比重%
1978 875.00 46.70 694.00 37.10 79.30
1980 942.00 49.10 796.00 41.50 84.50
1981 1002.00 51.60 769.80 39.70 76.80
1982 1019.00 52.00 870.00 44.00 85.00
1983 1147.00 58.00 994.00 50.00 87.00
1984 1206.00 60.00 1047.00 52.00 87.00
1985 1272.00 62.00 1081.00 53.00 85.00
1986 1273.00 62.00 1099.00 53.00 86.00
1987 1372.00 65.00 1140.00 54.00 83.00
1988 1420.00 68.00 1179.00 56.00 83.00
1989 1474.00 67.32 1302.40 57.68 83.00
1990 1517.00 68.00 1293.00 58.00 85.00
1991 1520.10 67.32 1302.40 57.68 85.68
1992 1521.20 65.73 1305.90 56.00 86.00
1993 1647.70 71.06 1417.80 61.00 86.00
1994 1658.50 69.74 1438.81 60.50 86.75
1995 1686.20 69.16 1483.32 60.84 87.97
1996 1718.50 69.66 1521.46 61.67 88.53
1997 1732.60 69.47 1530.32 61.36 88.33

    资料来源：《甘肃年鉴》（1998）


表3             1995年-1997年从业人员城乡结构

/ 1995 1996 1997
人数（万人） 比重 人数（万人） 比重 人数（万人） 比重
从业人员 1483.32 100% 1521.46 100% 1530.32 100%
城镇 283.33 19.1% 288.88 18.9% 284.47 18.6%
农村 1199.99 80.9 1233.18 81.1% 1245.85 81.4%


　

    （2）从业人员的所有制结构。从经济类型职工构成情况分析，随着经济结构的调整和生产资料所有制结构的调整，非公有制经济有了较快的发展，在个体私营经济和外商投资经济中就业的劳动者不断增加，所占比重有较大幅度上升，而公有制经济中的劳动者所占比重则逐年下降（见"1985年～1997年经济类型职工构成状况"表所示）。


　　（3）从业人员的产业结构。从城镇从业人员产业结构看，第一产业从业人员比重基本保持不变，第二产业从业人员比重逐年下降，第三产业从业人员逐年上升，并且超过第二产业的从业人员。全省城镇人口从业人员1997年为284.47万人，比1995年的283.33万人仅增加0.40%，而第三产业从业人员由1995年的140.53万人，增加到1997年的148.30万人，增幅达5.53%，这说明第三产业已成为吸纳城镇新增劳动力的主要渠道。这从1998年城镇失业人员的就业去向也可得到证实：1998年城镇失业人员到第三产业就业的人数占当年安置就业总数的62.8%，比到第二产业就业的多出30.6个百分点（见"1995年～1997年城镇人员产业构成状况"表所示）。


表4    1985年——1997年经济类型职工构成状况     单位：万人

年份 从业人员合计 职工 国有单位 集体单位 其他单位 城镇私营企业及个体劳动者
1985 1081.40 201.20 174.80 26.30 0.10 10.10
1986 1098.90 208.20 179.10 29.00 0.10 12.80
1987 1139.70 215.00 184.50 30.40 0.10 16.20
1988 1178.80 220.30 188.30 31.80 0.20 16.00
1989 1214.00 223.70 190.10 33.40 0.20 13.60
1990 1292.40 231.90 194.60 37.00 0.30 8.30
1991 1302.40 247.40 202.80 44.30 0.30 9.70
1992 1305.90 252.00 204.70 46.20 1.10 12.10
1993 1417.80 255.80 207.00 46.60 2.20 15.30
1994 1438.81 252.11 207.96 42.22 1.93 20.46
1995 1483.32 250.10 210.79 36.44 2.87 23.66
1996 1521.46 251.61 209.84 38.69 3.08 28.40
1997 1530.32 246.69 208.13 35.22 3.34 30.97

     资料来源：《甘肃年鉴》（1998）

表5               1995年--1997年城镇人员产业构成状况

/ 1995 1996 1997
/ 从业人员数（万人） 构成 从业人员数（万人） 构成 从业人员数（万人） 构成
从业人员 283.33 100 288.28 100 284.47 100
第一产业 9.10 3.21 9.16 3.18 9.10 3.20
第二产业 133.70 47.19 132.24 45.87 127.07 44.67
第三产业 140.53 49.60 146.88 50.50 148.30 52.13


    （4）从业人员的行业结构。1997年，全省284.47万城镇从业人员中，传统产业如制造业从业人员为86万人，占总数的30.23%；采掘业18.58万人，占总数的6.53%。而当年新兴产业如邮电通信业从业人员仅为1.78万人，占总数的0.63%；信息咨询服务业仅为0.24万人，占总数的0.086%。说明从业人员仍主要集中在传统产业，而新兴产业的从业人数相对有限，安置就业的潜力有待开发。

　　3. 城镇失业人员与失业率（不含下岗职工）

　　近年来，年末城镇失业人员和城镇登记失业率趋于稳定，基本控制在9万人左右和3.5%以下，就业形势基本平稳。

表6             1995年--1997年全省城镇失业人员和失业率

年份 城镇失业人口（万人） 登记失业率（%）
1995 9.10 3.11
1996 9.60 3.20
1997 8.40 3.20

     资料来源：《甘肃年鉴》（1998）

表7             1998年全省季度登记失业率和失业人员

季度 1997年四季度 1998年一季度 1998年二季度 1998年三季度 1998年四季度
城镇失业人口（万人） 8.38 8.75 8.62 8.16 8.34
登记失业率（%） 3.20 3.34 3.33 3.18 3.32

    从失业率地区分布看，地区间差异较大，个别地区由于受国有企业效益下滑，吸纳就业能力减弱，非公有制经济发展相对落后，就业门路不多的影响，失业率居高不下。全省1998年登记失业率为3.32%。登记失业率最高的是嘉峪关市为5.65%，次为白银市4.95%，甘南州4.81%，临夏州4.60%，庆阳地区4.10%；登记失业率最低的地区是兰州市为1.88%，次为张掖地区2.65%，定西地区2.73%。失业率最高的嘉峪关市与最低的兰州市失业率相差3.77个百分点。


　　从失业人员的年龄构成看，16～25岁的失业人员所占比重较大，占登记失业人员总数的67.74%，26岁以上失业人员比重为32.26%。说明，失业人员中大多是等待初次就业的失业青年。

表8            城镇失业人员年龄构成状况（1998年）

/ 人数（人） 比重（%）
16--25岁 56504 67.74
26岁以上 26915 32.26
总    计 83419 100

    从失业人员失业时间看，失业时间6个月以上的长期失业者比重较大，个别地区尤为突出，如临夏州89.98%，平凉地区88.8%，金昌市85.58%，白银市83.23%。这说明，我省由于受经济环境不宽松、就业岗位严重不足等诸多因素的影响，失业人员很难在短期实现就业。

表9         城镇失业人员失业时间情况（1998年）

/ 人员（人） 比重（%）
6个月以下 27722 33.23
6个月以上 55697 66.77
总计 83419 100

表10         城镇失业人员文化程度情况（1998年）

/ 人数（人） 比重（%）
总计 83419 100
大专及以上 3445 4.1
中专及高中 28739 34.5
初中及以下 51235 61.4

　　从失业人员文化程度看，失业人员文化程度普遍偏低，成为影响其尽快实现就业的最大障碍。全省城镇失业人员中，大专以上学历的仅占4.1%，而初中以下文化程度的占61.4%。这说明随着我省经济的不断发展，对劳动者技术素质的要求越来越高，低文化程度的失业人员只有通过参加培训，提高文化素质和专业技术水平，才能适应社会发展的需要。


　　从失业人员就业去向看，原来作为就业主渠道的国有和城镇集体单位，吸纳就业的人数逐年下降，所占比重逐年降低，国有和城镇集体单位吸纳就业人数占就业人员总数的比例由1995年的60.5%下降到1998年的34.5%，下降了26个百分点。而城镇个体、私营、三资等经济类型单位吸纳就业人员的比重却由1995年的13.5%上升到1998年的55.7%，上升了42.2个百分点，并超过了国有城镇单位吸纳就业的人数，成为就业安置的主要渠道（见"城镇失业人员就业去向情况"表）。


　　从女性失业人员看，女性失业人员所占比重高，而安置就业的人员中女性所占比例又偏低，说明女性失业人员在市场竞争就业中处于十分被动的位置。在全省1998年年末城镇失业人员中，女性为44808人，占总数的53.71%，在16～25岁失业人员中，女性占53.78%，失业时间6个月以上的失业人员中，女性占55.59%。

表11              城镇失业人员就业去向情况

/

/

 1995 1996
人数（人） 比重（%） 人数（人） 比重（%）
总   计 91619 100 94582 100
国有、城镇集体单位 55474 60.5 36275 34.5
城镇个体、私营、三资
等经济单位		 12378 13.5 52728 55.7

表12          女性失业及就业状况

// 年末女性
失业人员		 16-25岁女性
失业人员		 失业时间6个月以上的
女性失业人员		 女性失业
人员就业数
人数（人） 44808 30388 30960 46442
比重（%） 53.71 53.78 55.59 49.1




　　4. 下岗职工基本状况

　　解决下岗职工再就业问题已成为我省深化企业改革过程中的难点、焦点和热点问题。1998年，全省国有企业下岗及分流人数达30.2万人，分流安置16.4万人，年末下岗未就业职工13.8万人。到1999年6月末，仍有下岗职工11.42万人。


　　从下岗职工地区分布看，地区间差异较大，主要表现为地区经济相对发达，国有企业较多，下岗职工人数相应较多；地区经济发展相对落后，国有企业数量少，下岗职工人数也相应较少。1998年末，兰州市下岗未就业职工达1.48万人，白银市5791人，天水市5205人，武威地区5756人，陇南地区5271人，这5个地市下岗职工人数占全省下岗职工人数的26.6%。而临夏州仅有958人，甘南州仅有769人。因此，从地县属国有企业情况看，下岗职工基本生活保障和再就业的重点应放在兰州、白银、天水市及武威、陇南地区（见"1998年七地市下岗职工状况"表所示）。

　

表 13      1998年七地市下岗职工状况

/ 下岗职工人数（人） 比重（%）
兰州市 14825 10.7
白银市 5791 4.2
天水市 5205 3.8
武威地区 5756 4.2
陇南地区 5271 3.8
临夏州 958 0.7
甘兰州 769 0.6



　　从下岗职工行业分布看，轻纺、机械、有色、林业、电子、煤炭、国防等行业下岗职工较为集中，这7个行业下岗职工达50096人，占下岗未就业职工总数的比例高达36.2%，而一些经济效益较好的企业，下岗职工人数很少，如电力行业仅有57名下岗职工。因此，从中央、省属国有企业情况看，应将以上这7个行业作为解决下岗职工基本生活保障和再就业问题的重点。

　

表14          1998年七行业下岗职工状况

/ 下岗职工人数（人） 比重（%）
轻纺 10201 7.4
有色 8855 6.4
机械 7348 5.3
林业 6820 4.9
电子 6501 4.7
国防 5251 3.8
煤炭 5120 3.7


    从下岗职工分流安置情况看，1998年全省通过企业内部分流和社会分流，共安置16.4万人，再就业率达54%。其中有约60%的人员是通过离岗退养、停薪留职、劳务输出等企业内部分流的，有约40%的人员是通过社会分流安置的。这说明，一方面，我省认真贯彻了"多分流、少下岗，实行总量调控"的方针，同时，由于下岗职工市场竞争就业的观念还不强、社会保障体系不完善等原因，担心企业与其解决劳动关系，而不愿通过社会分流实现再就业；另一方面，说明今后要进一步加大发展经济、增加就业岗位的力度，为下岗职工通过市场竞争就业创造良好的环境。

    （三）当前我省劳动就业工作面临的主要问题和困难　　

    1. 城镇劳动力供求矛盾突出，就业安置压力大 　　

    （1）劳动力供大于求的矛盾将长期存在。当前及今后一段时期内的城镇劳动力供给，由城镇新增劳动力、城镇新增失业人员、企业下岗职工以及政府机构、事业单位改革分流的人员构成，劳动力供给相对过剩，就业压力增大，短期内难以缓解。　　

    ①城镇新增劳动力。包括大中专及技校毕业生、未升入上一级学校或参军的初高中毕业生、城镇职业学校毕业生、初中以上各类辍学学生、复转军人及农转非增加的就业人口。据测算，2000年城镇新增劳动力约为15.15万人，“十五”期间，每年均在15万人左右。　

    ②城镇新增失业人员。根据1987～1997年11年甘肃省城镇失业人员的历史资料，用线性回归法预测，2000年为7.8万人，“十五”期间每年均在10万人左右。同时，考虑到新增失业人员中从来没有就业经历的青年与城镇新增劳动力有重复的部分，因此，2000年及“十五”期间新增失业人员扣除重复部分后为3万人左右。　　

    ③下岗职工人员。预计2000年我省将新增16万人，加上1999年结转人数，今年将达到31万人左右。这部分人员在2003年12月以后，将直接从企业转入社会，成为社会失业人员。 　　

    ④政府机构改革和事业单位分流人员。据估算，2000年需分流1.2万人。　

    综合以上４项内容，2000年甘肃省城镇劳动力供给总量约为50.35万人。“十五”期间，每年也保持在33万人以上。　　

    （2）劳动力需求不足的压力将长期存在。当前及今后一段时期内，城镇劳动力需求，由于这一时期宏观经济的增长速度及产业结构、企业的技术状况和资本有机构成的水平不会有根本性的改变，使得对劳动力的需求难以有大的增加，需求不足的压力将长期存在。　　

    ①经济增长带动的劳动力需求。用哈罗得多玛模型中自然增长率模型对劳动力需求进行分析，经济增长带动的就业需求仅为3.72万人。　　

    ②自然减员增加的就业岗位不足。根据甘肃省近３年此项目的资料，每年约为10万人左右。　

    ③采取其它措施增加的就业岗位有限。通过大力发展非公有制经济、优化产业结构、大力发展第三产业及小城镇、小行业、小企业，开发农业产业群等有效措施，将会产生10万左右的就业岗位。　　

    综合以上3项，“十五”期间的就业需求约为23万人左右。可以看出，城镇劳动力供大于求的矛盾仍很突出。 　　

    2. 国有企业下岗职工再就业任务艰巨 　　

    2000年，预计全省新增下岗职工16万人，加上上年结转人数，全年下岗职工总数将达31万人左右，按照中央和省上提出的下岗职工再就业人数大于当年新增下岗职工人数的要求，2000年需使16万以上的下岗职工通过社会分流实现再就业，任务相当艰巨。一是促进下岗职工再就业的资金严重不足。据测算，1999年全省地方国有企业下岗职工促进再就业经费共需5000多万元，而实际可以到位的资金却极为有限，不能满足实际需要。二是隐性就业人员数量多，劳动关系处理难度大。据抽样调查，下岗职工中隐性就业人员(在社会上已经找到其它工作，有了较为稳定的收入来源)，所占比重超过40%。这部分人员的劳动关系处理问题已成为实施再就业工程中绕不过去的难题。隐性就业及其劳动关系问题不解决，市场就业机制就不可能建立起来，国有企业也就不可能真正实现减人增效的目标。分析隐性就业人员劳动关系处理难的原因，主要有两个方面：一方面企业领导人担心解除这部分人的劳动关系后，职工闹事，影响企业和社会的稳定，解决这一问题没有积极性；另一方面，职工由于担心养老、住房、子女就业、医疗等无保障，虽然在社会上已经有了其他工作，仍不愿与企业解除劳动关系。三是下岗职工市场竞争就业的能力偏低。首先，一部分下岗职工职业技能单一、就业观念有待转变，使其难以实现再就业。据调查，1998年末国有企业下岗未就业职工中初中以下文化程度的占55%，而大专以上学历的仅占5.7%。文化技能素质偏低不仅是导致职工下岗的原因之一，而且也是影响他们寻求再就业的主要制约因素。加之，就业观念陈旧，“等、靠、要”思想严重，对再就业的期望值过高，不愿去条件较差的岗位工作，也不愿自谋职业，从事个体、私营经营。其次，下岗职工年龄偏大。据调查，1998年末下岗未就业职工中35岁以上的占48.5%。由于目前大多数招工单位对年龄有严格控制，使这部分人往往因年龄超过标准而失去再就业的机会。 　　

    3. 农村剩余劳动力数量庞大，输转困难　　

    我省每年约有150万农村剩余劳动力，由于农业生产力水平不断提高和可耕地面积的减少，农村每年还会再生出更多的剩余劳动力，给农村就业带来巨大压力。

　　（1）乡镇企业就业弹性降低，吸纳农村劳动力的能力不断减弱。随着科学技术进步和日趋激烈的市场竞争，乡镇企业不断调整自身机制，逐渐从劳动密集型向资本和技术密集型转化加之，乡镇企业原有的一些优惠政策基本不复存在，致使乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的速度明显减缓。90年代以来几次大规模的农村劳动力跨地区流动的“民工潮”现象，充分说明依靠乡镇企业解决数以万计农村剩余劳动力的出路问题是不现实的。

　　（2）城镇就业压力增大，城镇吸纳农村剩余劳动力的容量逐渐减小。近年来，城镇面临着新增劳动力、失业人员和下岗职工的三重就业压力，加之受宏观经济环境影响，企业生产经营效益下滑，就业岗位严重不足，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱。此外，农村劳动力受自身素质和就业信息的制约，以及流入城市后对城市管理带来了巨大压力，阻碍了农村劳动力流向城市，并且使他们在市场竞争就业中处于劣势。

　　（3）农村剩余劳动力素质普遍偏低，增加了输转的难度。据《甘肃年鉴(1998)》，农村剩余劳动力中初中以下文化程度的占80.7%， 而接受过各种专业培训的仅占12.6%。文化专业素质差的农民，一方面，思想观念比较落后，缺乏风险意识，封闭保守；另一方面，接受市场信息和技术知识的能力差，适应性不强，非农产业经营水平低。这些，决定了农村剩余劳动力就业空间选择的机会有限，阻碍了他们输转的进程。

　　（4）农村就业还面临着一些深层次矛盾的制约。主要表现在：一些地区领导不够重视，工作摆不上应有的位置；目前仍存在着城乡分割的就业体制；土地的使用效率和农业的规模经营也影响着农村剩余劳动力的输转；社会保障制度还不健全，影响农村劳动力在非农产业，特别是在乡镇企业的稳定就业。　　

    4. 劳动力市场体系有待进一步健全和完善 　　

    培育和发展劳动力市场，促进就业，是促进劳动者实现就业的重要途径，但我省劳动力市场建设还面临很多困难，无法满足市场经济的需要。　　

    劳动力市场建设缺乏必要的资金扶持，一些公共职业介绍机构没有固定的经费来源，致使市场基础设施建设相对落后，影响了工作的正常进行；劳动力市场信息网建设滞后。我省劳动力市场信息网建设起步较晚，又缺乏必要的建设资金，信息网的基础设施和技术手段比较落后；同时，缺乏健全的信息网管理制度和一批既懂业务又懂技术的管理型人才，也影响了信息网的建设进度，从而使信息的收集、整理、分析、发布的手段落后，无法满足用人单位和求职者的需要；劳动力市场秩序还有待进一步规范。虽然，1998年以来，我省先后3次对劳动力市场进行了清理整顿，但由于劳动监察力量不足，非法职介机构比较隐蔽、流动性强，乱收费、提供虚假信息、欺诈求职者和用人单位的现象仍时有发生，严重干扰了劳动力市场的正常秩序；劳动力市场政策法规还有待进一步完善，劳动力市场制度不够健全，市场运行机制没有真正建立，不能完全适应市场经济的要求，产生了诸如有场无市等问题；劳动力市场建设的地区性不平衡发展，一定程度上影响了整体建设。 　　

    （四）我省“十五”就业工作目标选择 　

    解决就业问题的根本出发点，首先是要根据各方面的综合国情、省情，确定符合客观实际的就业工作目标。这是制定和实施各种有效的政策、对策的前提。我省劳动力资源十分丰富，如何有效地利用，合理地配置劳动力资源，是我省实现经济长期持续增长的关键。我省劳动力供大于求的矛盾突出，失业问题比较严重，如何及时动态地掌握失业状况，增加就业，是我省劳动就业工作当前和今后很长一个时期面临的首要问题。为此，根据国际通行做法和就业本身的经济社会功能，根据我省社会、经济发展状况与社会主义市场经济体制运行的要求，应将适度失业下的充分就业和建立失业预警系统作为当前和今后我省劳动就业工作的基本目标。　　

    我省劳动就业工作要最大限度开发和利用劳动力资源，促进就业适度增长和结构变动，实现适度失业下的充分就业目标。 　　

    １、充分就业 　　

    所谓充分就业，是指劳动力供给与劳动力需求相平衡，国民经济发展充分满足劳动者对就业需求的状态。它不是指实现百分之百的就业率，也不是百分之零的失业率，而是使城镇真实失业率控制在适度的、合理的范围之内。国际上一般确定的适度和合理失业率为3%～5%，这是经过努力可以达到的宏观经济调控目标。　　

    充分就业不仅是长期的就业目标，也是近期、当前的目标。虽然我省劳动力供给严重过剩，但提出充分就业符合我省改革、发展、稳定的要求，提出充分就业目标，要求各地政府与劳动保障部门完成就业工作的硬任务，而且这个任务比目前的行政性的控制失业率指标有着更科学、合理的依据。因此，要科学地认识充分就业：　　

    （1）充分就业是劳动力与生产资料的充分结合，不仅表现在数量上的供求平衡，还有质的内容，就是就业者与工作岗位在专业类别、技术等级、职业意愿上相一致，并且两者的结合在经济运行中要不断地完善。

　　（2）充分就业不是全部就业，应以人力资源而不应以所有的有劳动能力的人口作为就业率基数，规定合理的劳动力参与率。同时，用人单位和劳动者相互选择，应有合理的选择期，并根据平均的、合理的选择期确定适度的、合理的失业率。就甘肃情况而言，1998年末城镇登记失业率为3.32%，如果考虑到13.8万名下岗职工实际已处于无业状态，全省城镇真实失业率应在8%以上，因此，参照国际经验，将适度合理失业率暂定为5%是比较符合我省实际的。只要真实失业率不超过5%，就可以认为实现了充分就业。

    （3）从质上看，要考虑劳动力与生产资料结合的有效性，就要分析以下效率指标：①生产资料的产出率；②劳动生产率；③设备利用率；④人均国民生产总值、总产值；⑤经济增长率，等等。充分就业的质量方面，实际就是就业者的高效劳动。　　

    （4）充分就业具有一定的社会效益，它既构成社会目标，成为社会政策，也能达到一定的经济效益。但是充分就业不能脱离经济条件，靠牺牲效率增加就业而实现“充分就业”，不是科学上的充分就业。真正的充分就业，应该是从经济出发，兼顾经济效益与社会效益，力求达到效率与公平统一的就业状态。　　

    为实现充分就业目标，我省要使持续高速经济增长和高资本投入成为持续性创造就业的过程，在保持目前较高增长的资本投入增长的前提下，有效地创造更多的就业机会，大幅度提高就业增长弹性系数和劳动力、人力资本要素对GDP增长的贡献率。要在今后相当长的时期内以发展劳动密集型产业为主，选择以节约资本、多用劳动为特征的工业化技术路线，有选择地发展资本密集、资源密集、技术密集的产业和产品，保持劳动力价格相对低廉的优势，提高劳动者投入对国内生产总值的贡献率。要大力培育劳动力市场，开展就业竞争，促进劳动力合理有序流动，包括从农业部门向非农产业部门流动，从农村向城镇流动，从不发达地区向发达地区流动，从国有经济部门向非国有经济部门流动。通过劳动力资源的重新配置，使就业结构的变动既促进经济增长，又促进就业增长。　　

    2. 适度失业 　　

    所谓适度失业，是指要保持劳动力的适量储备，或者说要有一个适度合理的失业率，作为劳动力蓄水池。　　

    当前，我们要纠正社会失业观念中的几种主要偏向，确立符合我省实际的失业观念：第一种偏向是基本沿袭传统的失业观念，不管社会经济是否需要和可能，人为地压低公开失业率，并采取以非经济手段为主的就业安置方式，以牺牲效率换取就业：第二种偏向是置社会和求职者对失业率容忍程度于不顾，提倡形成一支过分庞大的劳动力后备军；第三种偏向是要通过福利国家式的社会保险制度把失业者养起来，忽视调动失业者个人的积极性和主动性；第四种偏向是对失业问题的严重性及长期性认识不足，陶醉于虚假的表面现象。　　

    保持适度人口处于失业状态，有助于经济发展，这已为世界经济发展史所证实。有失业不可怕，关键是要适度。保持适度失业，一是可以迫使低层次上的失业人口不得不选择低吸引力的岗位，有助于实现劳动力资源的合理配置；二是可以使企业根据自身实际调整劳动力数量，保持职工人数及由其决定的工资成本与企业的产品相协调，提高企业的竞争力，提高劳动生产率；三是可以迫使劳动者不得不努力改善和提高自身素质，充分调动自己的积极性和创造性，并把自身潜在的能力变为现实的能力，从而提高全社会的整体素质和职业技能；四是可以保持劳动力市场的适度竞争，促进劳动力市场的培育和发展。

　　（五）对策与措施 　　

    1. 调整就业工作的思路

　　“十五”期间，我省就业工作要按照市场经济规律，加强宏观调控；要按照国家政策指导下的市场就业方针，调整工作思路，进一步实现3个转变：由以城镇就业为主，转到城乡就业统筹；由以国有单位吸纳就业为主，转到多种经济类型共同吸纳就业；由单纯扩大就业规模为主，转到扩大规模与优化结构、提高素质三者并重。

　　（１）实行城乡就业统筹。近些年，农村劳动力向非农产业的转移规模越来越大，但由于缺乏统筹规划，出现盲目流动，冲击城镇管理，给城镇就业带来巨大压力，同时，劳动者的权益也无法得到保障。因此，只有统筹考虑城乡劳动力的开发利用和流动，改变城乡分割、重城市轻农村的倾向，加强宏观调控、实行城乡统筹，才能最终解决好城乡劳动力资源的合理配置以及城乡就业问题。从长远看，我省就业问题解决的主要标志是将庞大的农业就业人口转向第二、第三产业，从而大大提高我省的城市化水平，这也是实现现代化的要求。坚持城乡统筹，要破除重城市轻农村的观念，树立城乡并重的思想，使城乡就业政策相互衔接。要从开发利用劳动力资源出发，统筹规划城乡就业。要建立城乡统一的劳动力市场，拆除城乡壁垒，废除对农民工的一系列歧视性政策。要使就业服务向乡镇延伸，尽快形成联接城乡的就业服务网络。加强对城乡劳动力的宏观调控，大力实施农村劳动力跨地区流动优化工程。

　　（2）发展多种所有制经济形式，多渠道安置就业。过去，在计划经济体制下，始终将国有和城镇集体企业作为安置就业的主渠道，为了消除失业采用计划行政手段，强行将失业人员分配到国有和城镇集体企业中，造成企业冗员过多，劳动生产率低下，经济效益难以提高。近年来，随着城镇私营、个体、三资企业等非公有制经济的迅速发展，吸纳就业的人数也不断大幅度增加，为多渠道安置失业人员创造了条件。国有和城镇集体企业不能再作为吸纳就业的主渠道，原因主要是：①国有和城镇集体企业效益下降，富余人员保持在每年30万人左右，不但无法扩大就业规模，还要实施减员增效，向社会释放大量的富余人员；②由于用工制度的改革，企业拥有用工自主权，政府不能再用强制的手段向国有和城镇集体企业安排失业人员；③国有和城镇集体企业就业成本较高，每百万人民币投资可增加的就业岗位远远低于社会平均水平。国有和城镇集体企业不再成为吸纳就业的主渠道，可以从近年的统计数据得到证实。据统计，1995年，我省国有和城镇集体单位吸纳就业的比重为60.5%，到1998年下降到34.5%，短短３年时间，就下降了26个百分点。

　　因此，就业安置要坚持在国有经济、集体经济和非公有制经济中共同进行，实现就业渠道的多元化，使劳动就业之路越走越宽，实现劳动就业从单一型向多样型转变。要大力发展多种所有制经济，发挥个体私营经济、股份制经济、外商投资经济单位的积极性，努力增加就业容量。要特别注重发展非公有制经济中小企业、劳动密集型企业、第三产业企业和劳动就业服务企业，利用这些企业投入较少、就业弹性高的优势，扩大就业规模，多渠道、多形式、多层次地安置就业，缓解就业矛盾，降低失业率。

　　（3）优化结构，提高就业质量与扩大就业规模同步发展．我省现阶段下岗职工大量增加，就业形势骤然严峻，原因固然很多，但其中一个重要原因是过去的就业质量不高、就业结构不合理带来的滞后效应。过去劳动者的就业不是基于资源的合理配置，而是非经济型的行政安置，为就业而就业。在市场经济条件下，便成为下岗失业职工。劳动力与生产资料结合得如何，直接决定着生产力水平的高低。实现充分就业的目标，也包含了就业数量与就业质量、优化结构两方面的内容。因此，为了不断提高生产力水平，发展经济，实现充分就业必须在结合的质量上下功夫，必须在保证就业质量的前提下增加就业数量，不断改进劳动者与生产资料结合的状况，逐步实现优化结合，科学配置。只有这样，才能从根本上解决就业问题，才能为经济持续稳定发展做出贡献。要结合经济结构的重大调整，对就业结构调整做出统筹规划和安排，不断优化配置，形成合理的结构比例。解决劳动就业要在提高劳动生产率的前提下进行。要注重劳动者本身素质的开发，不断地帮助劳动者提高文化素质和技能素质，增加竞争就业的能力，使其不断适应产业升级、技术更新和产品换代的需要。 　　

    2. 对策措施 　　

    （1）就业宏观调控。就业是劳动者参与社会、分享社会进步成果的主要途径，是广大群众的切身利益所在，直接关系到经济的发展、改革的深化和社会的稳定，影响到经济体制和经济增长方式转变的实现，不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，从一定意义上讲，更是一个严肃的政治问题。因此，要把促进就业和控制失业作为经济、社会发展战略的首要目标，并作为政府宏观调控的一项重要内容，列入各级党委、政府的重要议事日程，实行目标责任制。　　

    ①宏观调控目标。政府综合运用宏观经济政策，人才开发政策和法律、行政的手段，调节劳动力的供求，引导社会劳动力在城乡间、地区间、行业间流动有序化、配置合理化、劳动关系正常化；最大限度地开发和利用劳动力资源，促进就业结构优化，在提高就业质量的基础上扩大就业数量；降低失业率，把劳动力后备军限制在社会和个人均可承受的有限的规模上，实现适度失业下的充分就业目标，“十五”末，全省城镇真实失业应控制在5%以下；建立起全省统一、开放、运行有序、调控有力、服务完备的劳动力市场体系和新型就业制度，形成市场导向的就业机制。

　　②建立失业预警系统，实行动态宏观调控。为加强政府对劳动力市场的监测和监控，实现政府宏观调控目标，我们认为，应尽快建立起符合我省实际情况的失业预警系统，以便及时、准确、动态地掌握劳动力资源和劳动力市场的供求状况，适时适当地作出劳动就业的有关决策。具体而言，就是当失业状况接近或达到失业警戒线时，失业预警系统及时向政府和有关部门发出警情，以便各级政府能够及时采取有效措施，增加就业岗位，降低失业率，避免社会动荡等。

　　失业预警系统，是指一定社会对该社会的失业实行控制，确定控制目标，为使目标不被突破，对各种影响失业的因素进行综合分析，对预测结果及时进行反馈，采取各种预防措施，最终使控制目标得以实现的机制。建立失业预警系统，包括以下步骤：

　　第一步，实行失业调查、失业统计，建立失业监测指标体系。主要包括：人口总数、人口密度、性别构成、平均年龄、人口自然增长率、劳动力供给总量，失业人数、失业率、就业转失业人员数及占失业人员总数的比例、长期失业人员比率、收入水平变化、劳动人口赡养系数变化及经济增长速度、通货膨胀速度等等。　　第二步，确定失业警戒线。在建立失业监测指标体系的基础上，根据社会经济发展、劳动力市场供求以及社会保障能力，科学地研究确定我省的失业警戒线。

　　失业率是反映社会经济生活是否正常的最主要指标之一。在确定失业警戒线时要综合考虑与社会稳定、社会承受能力、经济发展速度、职工合理流动与企业增加效益等相适应，做到适度合理。失业警戒线定得过低，政府就会采取强制手段，限制失业和安置就业，使劳动力市场缺乏竞争，影响劳动者积极性、主动性的发挥，影响社会劳动生产率的提高。失业警戒线定得过高，又失去了失业预警的意义，起不到应有的预警效果。因此，在确定失业预警线时，应考虑以下原则：一是社会稳定是确定预警目标的首要原则；二是 充分考虑社会承受能力，社会承受能力是指失业而又不产生社会事件的最大限度；三是经济发展速度快，意味着新兴行业产业部门多，产业结构比较合理，长期失业减少，失业再就业率提高，失业警戒线可以定高一些，反之应定低一些；四是 职工的合理流动与企业增加效益及公平与效率平衡，失业警戒线要随着上述因素及失业监测指标的变动而进行动态调整。

　　第三步，建立数理模型和信息系统。信息系统共分3级，即省级、地县级和企业级。科学的信息系统需要借助于电子计算机。失业预警系统的基本模式是：建立数理模型→对模型进行检验修正→运用模型预测→将预测值进行比较，确定差额→进行信息反馈→预警→采取控制措施→目标得以实现或得以调整。　　

    第四步，建立各部门协调配合的工作机制，建立相应的管理措施与人员队伍。建立失业预警系统涉及以劳动部门为主的计划、经贸、财政、金融、税务、物价、人事、教育、工会、统计等各个部门及产业行业厅局，因此，需要建立一套运转方便、配合紧密的工作机制。同时，在管理上，要做到层层控制、步步落实，规定信息的传输时间和内容，以法规、制度的手段保证信息的及时与准确。要选拔一批责任心强，有较高业务理论知识、较强计算机操作能力的人员，经过一定的培训，配备到预警系统建设的队伍中去，保证系统正常、有效地运作。

　　③与调控目标相配套的其他调控手段。一是运用社会经济政策调控手段，促进就业。调整产业政策，发展新兴产业，扶持发展第三产业，围绕基础产业和支柱产业，培养新的就业增长点；运用财政政策，通过增拨财政预算等措施，增加交通、环保、通讯等部门投资，增加就业；动用税收手段刺激生产发展，促进就业；制定金融政策时，对有利于促进就业的行业和企业进行适当扶持；在制定国际贸易与国际投资政策时，广泛吸引外资，扩大出口，增加省内就业机会，在进口国外商品时，综合考虑对民族工业的冲击，尽量减少对省内就业岗位的不利影响；采取倾斜的企业政策，鼓励发展中小企业，鼓励企业开发内部就业岗位，增加就业；制定有利于促进就业的科学技术发展的科技政策，加速新技术在生产中的应用，为提供创造就业岗位打下基础，等等。

    二是培育就业调节杠杆。最基本的措施是改革分配制度，采取倾斜政策，促进劳动力的合理配置和流动，逐步建立劳动就业的激励机制。

    三是普遍实行劳动预备制度。将城镇未能继续升学的初、高中毕业生组织起来，参加1～3年的职业培训和相关教育，取得相应的职业资格，为参与市场竞争、就业上岗做好准备。与此同时，有步骤地对农村不能升学、准备向非农产业转移或进城务工的初、高中毕业生也实行这一制度。通过实行劳动预备制度，有效调节劳动力的供给，同时，对新成长的劳动力在就业前进行系统的职业技术教育，将有效促进劳动者队伍整体素质的提高和劳动力结构的优化。

　　四是建立就业基金。通过地方财政拨款、向企业和个人征税以及社会募捐等渠道，积极筹措和建立就业基金。扶持和帮助失业人员开展生产自救，向自谋职业的下岗职工和失业人员提供资金帮助，缓解就业压力，应付周期性和突发性的就业矛盾。

　　（2）加强劳动力市场与就业服务体系建设。按照科学化、规范化、现代化的要求，加强劳动力市场建设，完善就业服务体系，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的就业机制，对于促进劳动者实现竞争就业有着极为重要的意义。

　　第一，建立劳动力市场信息网络，强化信息服务。在城市内各主要公共职业介绍机构推行使用计算机，实现城市内计算机联网，并逐步形成覆盖全省范围的计算机信息网络；通过扩大信息员队伍，采取主动服务、上门服务等措施，充分利用计算机网络收集劳动力市场供求信息；建立劳动力市场信息公开发布系统，以电子显示屏、公告栏、新闻媒体等多种形式发布信息，定期向社会公布职业供求状况调查分析预测报告。

　　第二，规范劳动力市场管理。进一步加强对劳动力市场的监管力度。健全职业介绍机构服务规程，规范职业中介行为，加强职介机构的内部管理，建立健全各项规章制度，坚持凭证管理、持证上岗、挂牌服务的制度，严厉打击非法劳务中介活动；按照管理科学、制度健全、服务规范的原则，制定就业服务和失业保险经办工作的具体服务标准，统一服务流程，确保服务质量。

　　第三，健全就业服务和失业保险的组织体系和工作队伍。完善就业服务机构各项管理制度，明确就业服务机构的职能任务和经费来源；逐步将就业服务和失业保险金发放向街道、社区延伸，形成布局合理、方便群众、标识显著的服务网络；加强对就业服务和失业保险工作人员的业务培训，实行定期考核、合格上岗制度，建立起业务和技术结构合理、骨干稳定、专业化程度高的工作队伍。

　　第四，积极开展职业介绍。要根据劳动力市场发展的需要，不断完善公共职业介绍机构的服务功能，使其逐步具备接待、登记和服务分流的职能，开展职业指导和介绍的职能，提供职业需求和就业培训信息的职能以及职业介绍、就业培训、社会保险、合同鉴证等一条龙服务的职能；要实行统筹规划和管理，明确各级各类职业介绍机构的职责分工，建立起相应的职业介绍工作网络，发挥整体联动效能；要针对不同的求职者和用人单位，提供不同的服务项目，有重点地开展对下岗职工、长期失业人员和农村剩余劳动力的职业介绍服务；建立职业介绍机构的分级管理制度，根据服务的数量、质量和效果进行评估认定，确定职业介绍机构的等级，加强管理，促进服务质量和效果的提高。

　　第五，建立职业指导制度。根据劳动力市场发展情况和就业趋势，运用科学的职业指导理论，辅之以必要的科学手段和设备仪器，积极开展对长期失业人员、下岗职工与就业困难群体的职业指导和不同经济类型用人单位的用人指导。通过对求职者的职业指导，转变就业观念，增强自主择业意识，对求职者进行职业兴趣、职业能力和个人素质的测评，帮助其选择适当的职业；通过对用人单位的用人指导，使其确定适合实际的用人条件和标准，调整用人观念，促进劳动力与生产资料的有机结合。

　　第六，大力开展职业培训工作。要动员全社会力量，共同推进培训工作，在充分发挥技工学校、就业训练中心作用的同时，联合大中专院校、职业高中，社会力量办学单位，挖掘培训潜力，共同承担培训任务；要坚决以市场需要为导向开展培训，促进培训与就业的有机结合；要运用市场机制，通过“政府购买培训成果”、培训项目招投标等方式，推动培训工作健康发展；要积极开展适应性职业技能培训、创业能力培训、远程职业培训等，提高劳动者的职业技能，增强他们市场竞争就业的能力。

    （3）引导农村剩余劳动力合理就业。

　　第一，立足发展农村经济，促进农村剩余劳动力走开发就业的道路。要下大力气进行农业综合开发，向农业的深度和广度进军，扩大农业内部的就业容量；采取以工代赈、劳动积累等方式，在农村基础设施建设、兴修水利和农田基本建设等方面，创造就业岗位；支持农民通过集体组织、合作经营、家庭生产，个体开业等多种形式，从事农业深度开发，扩大经营，实现就业；引导农村剩余劳动力开发利用“四荒”资源；鼓励更多劳动者从事农业生产的产前、产中、产后服务；建立健全农业科技推广网络，加快农业科技成果的推广应用，为农村剩余劳动力在立体种植、科学饲养、精耕细作等方面拓宽就业领域创造条件；发展农业产业化，增加对初级农副产品的加工深度，使其就地增值，使农村剩余劳动力就地实现就业。

 　　第二，发展乡镇企业。制定相应的鼓励性政策措施，继续大力发展乡镇企业；要总结发展乡镇企业的成功经验，推进企业上规模、上档次，组织联合企业集团，提高技术含量，走集约化发展的道路，并带动各类小企业扩大规模，使乡镇企业成为容纳农村剩余劳动力的主要渠道。发展乡镇企业既解决了人多地少的矛盾，安置了剩余劳动力，又保证了农业生产中的必需的劳动力，还可以增加农业积累，起到以工养农，以工带农的作用。

　　第三，加快小城镇建设步伐。我国目前正处在城市化发展非常迅速的历史进程中，根据我省实际情况，调整政策，适度加快小城镇建设速度，鼓励农村剩余劳动力进入小城镇落户，实现就地就近转移就业。　　第四，有组织地开发劳务输出。对农村剩余劳动力的流动进行宏观调控，加强职业技术培训，提高就业能力，加强与省外、国外的信息交流，收集需求信息，立足于农村劳动力十分丰富的优势，广开劳务输出的领域，多形式、多途径、多层次、多方位地开展跨省界、跨国界的各类劳务输出，增加农民收入，减轻就业压力。

　　（4）努力增加就业岗位，促进城镇失业人员和下岗职工实现就业。

　　第一，大力发展非国有经济。在坚持国有经济占主导地位的同时，促进吸纳就业较多的非国有经济的发展。要大力发展个体、私营经济，鼓励下岗职工和失业人员自谋职业或组织起来就业；要巩固和发展集体经济，特别是包括股份合作制企业在内的集体合作经济，扩大就业规模；要积极改善投资环境，吸引外资，充分利用外资增加就业岗位。

　　第二，努力发展第三产业。认真落实各项扶持政策，加大资金投入。在继续发展传统第三产业的同时，应将投资的重点放在开发新兴的邮电通讯业、信息业、咨询业、旅游业等行业，形成合理的规模和结构，引导更多的失业人员和下岗职工在第三产业的发展中寻求就业的机会。

　　第三，发展中小型企业和劳动密集型企业。制定相关政策，积极消除影响中小企业发展的障碍，鼓励和扶持中小企业的发展。通过建立中小企业发展基金等形式，解决中小企业资金不足的问题；建立一批专门为中小企业提供技术支持和社会服务的实体，如技术开发、信息咨询、法律事务、会计事务、信用合作等，促进中小企业的健康发展。要继续扶持劳动服务企业的发展，使其重点承担安置下岗职工和失业人员的任务。要在努力提高经济发展中技术含量的同时，兼顾提高就业容量，大力发展劳动密集型企业。

　　第四，发展城市社区服务业。切实落实各项优惠政策，大力发展与居民生活密切相关的商业、饮食业、托幼托老、家电维修、家政服务、环境保护、医疗卫生、安全保卫、物业管理等社区服务业，吸纳下岗职工和失业人员就业。要建立专门的社区服务业管理机构，协调居民家庭和服务人员的关系，引导社区服务业健康有序发展。要将分散的个人行为变为有组织的社团行为，将简单的家务劳动变为科学的生活服务，形成社区服务系列化、产业化。要加强对社区服务人员的技能培训，提高服务水平，推动社区服务业稳步发展。

　　第五，开拓农村市场，促进下岗职工和失业人员再就业。要根据农村消费市场的特点，组织一批有下岗职工的国有企业，生产那些农民所需要并且买得起的适销对路的产品，启动企业生产，消化吸收下岗职工。要鼓励和引导下岗职工和失业人员到农村搞农业生产技术服务、农村信息指导、农村管理服务、农村商品销售服务、文化、运输服务、饮食娱乐服务以及金融保险、信息服务等。扶持和帮助下岗职工、失业人员“退二进一”，开发“四荒”资源，从事种植业和养殖业。

　　第六，实行就业形式多样化，大力倡导非正规形式就业。积极推行非全日制工作、弹性工时、家庭工、阶段就业等就业形式，增加就业数量，缓解就业压力。同时制定相应的政策法规，解决好这些从业人员的收入分配、劳动保护、社会保险等问题，保障他们的合法权益。

 　　（5）建立健全就业法律法规体系。

　　为了保证就业工作应有的地位，保持政策的连续性，必须通过立法的形式明确有关就业的各方面责任、实施方针和根本措施，使就业政策体系更加完善、明晰并保证执行力度。

　　我省市场就业体系尚处于起步阶段，在法律法规的建设方面有许多空白点。为此，我们要一方面在实践中加速摸索解决就业问题的经验，另一方面要借鉴国外和外省市经验，结合我省实际对在市场经济条件下的就业问题进行深入研究，发布和出台一系列有关就业的地方性法规和行政规章，建立起科学的适合我省省情的就业法律法规体系。

　　在劳动力市场建设方面，要尽快制定和出台劳动力市场管理条例、职业介绍机构管理办法、劳动力市场信息管理办法、农村劳动力流动就业管理条例、境外就业管理条例等。

　　在就业服务方面，要制定职业指导条例、就业培训和转业训练办法、再就业培训办法、劳动服务企业管理条例等。

　　此外，还应制定下岗职工基本生活保障和再就业办法、劳动仲裁条例、劳动监察条例等等。


    三、 完善社会保障制度的举措和政策

　　中华人民共和国成立后，随着国民经济的恢复和发展，在中央政府的统一领导下，逐步建立了与当时情况相适应的社会保障制度。当时的社会保障制度与计划经济相适应，包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置制度，并随着计划经济制度的不断完善而完善，在文革期间，社会保障制度遭到破坏。文革结束后，社会保障制度相继恢复。进入80年代后，随着经济体制改革的不断深入，传统的社会保障制度已经不能适应经济、社会生活的需要，随着社会主义市场经济体制的建立，需要建立新型的社会保障体系，到现在为止，初步建立起了我省社会保障制度的基本框架。


　　第一阶段，从解放初期到1966年，这是我省社会保障制度的创造阶段。其内容主要有疾病受伤、生育、医疗、退休、死亡待遇和行业救济等项目。社会保障制度对恢复和发展国民经济、保证人民的基本生活起到了重要作用。


　　第二阶段，从1966年到1976年，在十年动乱中，社会保障工作受到严重的挫折和破坏，管理机构被撤销，工会组织被迫停止活动，退休费用社会统筹被取消，社会保险变成了企业保险。


　　第三阶段，从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。随着改革开放的深入发展，我省开始把社会保障制度的建立和改革作为经济体制改革的一项重要内容进行研究和推进。探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老金社会统筹，确定实行职工个人缴费制度。


　　第四阶段，从党的十四大开始，进一步明确了建立新型的社会保障制度的目标、原则，社会保障制度改革的步伐明显加快。

　　（一）我省当前社会保障制度现状及其存在的问题

　　1. 我省社会保障结构现状及其存在的问题

　　（1）失业保险现状及其存在的问题。中国失业保险制度的开始建立是在1986年，其标志是国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的发布。这是中国历史上第一部真正意义上的失业保险方面的法规。经过几年的执行，国务院又于1993年发布了《国有企业职工待业保险规定》（以下简称《规定》），对原有《暂行规定》的内容进行了修改和补充，这是我国第二部真正的失业保险方面的法规。从1986年起，根据国务院《暂行规定》，我省制定了《贯彻〈国营企业职工待业保险暂行规定〉实施办法》，着重建立失业保险制度。1993年，我省为贯彻国务院《国有企业职工待业保险规定》，发布了《甘肃省国有企业职工待业保险暂行规定》，进一步加大失业保险的实施力度。1999年1月22日国务院发布了《失业保险条例》，使我国失业保险制度进一步趋于完善。综观3部法规的执行情况，我省失业保险制度的基本内容可概况如下：


　　一是，失业保险的实施范围。我省1986年的失业保险实施办法中规定失业保险的实施范围为国有企业、国家机关和事业单位。招用的劳动合同制工人、失业救济的对象局限于国营企业的4类人员：一是宣告破产的企业的职工；二是濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工；三是企业终止、解除劳动合同的工人；四是企业辞退的职工。1993年《甘肃省国有企业待业保险暂行规定》中扩大了失业保险的实施范围，扩大了失业救济对象，由原来的4类人员扩大到8类人员，增加了4类人员：按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工；企业辞退、除名或开除的职工；按照法律、法规享受失业保险的其他人员。1999年1月22日的《失业保险条例》将失业保险的覆盖范围扩大到所有城镇企业和事业单位。截至1999年底，全省参加失业保险社会统筹的职工159.3万人，覆盖面达到75.9%。失业保险的救济对象限于国有企业及国家机关和事业单位职工。


　　二是，失业保险的资金来源。我省实行国家、企业和职工3方合理负担的基金筹集原则，失业保险的资金来源为5种：①企业、机关事业单位缴纳的失业保险费；②失业保险费的利息收入；③国家财政补贴；④职工个人缴纳的失业保险费；⑤失业保险费的滞纳金。1986年我省《贯彻国务院〈国营企业职工待业保险暂行规定〉实施办法》中规定，企业按全部职工标准工资的1%，在所得税前列支，并由银行代收。1993年的《甘肃省国营企业职工待业保险》中将标准改为按企业全部职工工资总额的1%缴纳。职工个人每月缴纳失业保险费1元。1999年的《失业保险条例》明确规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险基金，职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。根据有关资料，我省1997年元旦、春节期间，全省筹集的解困资金为8220万元，其中来源于失业保险金的为1529万元。同年5月，劳动部门又决定从失业保险金中拿出1000万元用于建立省解困就业基金。由此可见，失业保险筹集还是有一定成效的。


　　三是，失业保险待遇的期限和标准。《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》中规定如下：失业前在企业单位连续工作满1年不满5年的，最长发给12个月失业救济金，每月90元；满5年不满10年的，最长发给18个月失业救济金，每月100元；满10年及10年以上的，最长发给24个月的失业救济金，每月110元。在实施中，各地失业救济金的标准在98元～118元之间。而同期按解困与再就业有关规定，特困职工家庭人均生活费即居民最低生活保障金每月不低于110元，当地最低工资标准为140元～180元。失业救济标准低于居民最低生活保障标准，这二者又低于职工最低标准。1997年我省国企困难职工发放失业救济金843万元。这说明我省的失业保险待遇落实工作已在稳步向前发展。


　　四是，失业保险的管理机构及职责。《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》中规定，各级行政主管部门所属的失业保险机构负责失业保险金和失业职工的管理工作，其职责是拟定本地区失业率保险工作规划与政策方案；对待业职工进行登记、建档、建卡和组织管理工作；筹集、管理失业保险金，发放失业救济金；具体承办当地失业保险基金委员会的日常事务工作；组织待业职工开展转业训练，扶持、指导生产自救；进行就业指导和职业介绍，提供信息咨询服务等。规定县级以上人民政府应建立失业保险基金委员会，实施对失业保险基金管理的指导和监督，委员会由本级人民政府负责人和劳动、财政、计委、审计、银行和工会负责人参加。各级失业基金委员会的建立使失业保险制度的实施有了监督机构，为失业保险基金筹集、发放和正常使用提供了一定的保证。


　　应该说，我省失业保险从无到有、从不规范到相对规范，并通过积极努力，在一定程度上对我省近年来市场化进程中离退休人数和失业人口的不断增加起到了“减震器”的作用。但无庸讳言，我省现有的失业保险制度存在的问题是明显的。主要表现在以下几方面：


　　其一，失业保险的权益范围有待进一步拓宽。社会保险的本质特征之一是普遍性，尤其是失业保险，所有有劳动能力且在劳动年龄之内的劳动者均应包括在失业保险的权益范围之列。具体在中国现阶段，农民被排除在失业保险的范围之外应是情理中的事，这是由中国当前的国情和农民的实际情况决定的。而就城镇这一块而言，个体经营者不在保障范围之内；即使对于企业职工，也有不少集体企业、乡镇企业、外商投资企业、私营企业、农民合同制职工也没有参加失业保险。到1996年底，我省参加失业保险社会统筹的单位12277个，职工127.55万人，城镇职工参加失业保险的职工总数占城镇职工总人数的比例为69%。这就是说，仅城镇职工中就有31%左右的人未参加失业保险。可见，失业保险权益范围的扩大仅在城镇中就有很大余地。个体经营者应在制度相对完备时纳入到范围之中，当然，现在当务之急是在城镇职工中拓宽失业保险的权益范围。


　　其二，失业保险基金筹措有待改进和强化。我省失业保险基金由国家、企业、职工3方负担，企业和国家财政是失业保险基金的主要来源。显然，这种资金负担方式不尽合理。根据一项资料，1987年世界上40个推行失业保险制度的国家中，资金来源中包括劳动者本人的有27个国家，占67.5%。1993年加拿大劳动者本人将其工资的3.3%用于缴纳失业保险费，英国的这一比例为2.5%，德国、法国分别为2.15%和2.47%，较低的日本也为 0.55%。我省经济发展相对落后，劳动者个人少缴纳失业保险费用，其结果只能是一方面使得企业和政府不堪重负，另一方面造成失业保险的发展步履维艰。失业保险的本质特征之一是互济性。从这一角度出发，劳动者个人负担一定的费用也是情理之中的事。因此，由于部分企业缺乏足够的社会保障意识，在缴纳失业保险资金时，或借资金短缺、经营困难之故而拖欠，或以本企业无失业职工等为由而拒缴，增加了资金筹措的难度，我省由于企业亏损面广，为42%，失业保险金的筹措难度更大。规定企业缴纳失业保险费税前列支，本身说明政府将一部分企业所收税转化为失业保险费。面对这种困难，应加强资金筹集的强制性，采取一定的措施（法律的、经济的等），保证资金筹措到位。


　　其三，失业保险的保障水平有待提高。失业保险的保障水平主要体现在失业保险金发放标准的多少上。正如上面指出的，失业保险金的发放一开始规定的标准是按照职工标准工资的60%，后来按当地社会救济金额的120%。保障水平十分有限（注：我省不存在这种现象）。1996年，我省流动失业人口16.9万人，登记失业率5.5%，领取失业救济金人数14.46万人，失业救济金2522.51万元，人均失业救济金174.45元。过低的失业救济标准，使职工生活难以维持 ，对相当多的职工来说，失业就意味着生活无着落。目前，困难企业职工生活普遍下降，尤其是下岗职工生活非常困难。从全省来看，截至1997年底，12848户国有、城镇企业中，困难企业共1936户，占国有和集体企业总数的15.07%，涉及减停发工资人数27108人，占国有和集体总职工数1777195人的15.25%，占国有和集体困难企业职工人数的406802人的66.62%，停减发工资金额为40173.17万元（注：失业救济金，不是给困难职工用的，而是给参加失业保险后的失业人员发的），而同年发放的失业救济金只有2937.2万元。其中：达不到最低工资的人数为74209人，占国有、集体职工总数的4.81%，占停减发工资职工人数的27.38%；达不到基本生活标准的职工人数49868人；家庭受影响人数136413人。地处兰州西站的兰石厂，是多年的困难企业，近几年职工困难进一步加剧，有的职工平时只穿工作服，没钱买菜，就拣菜叶子充饥，生活相当困难。失业保险本来应高于最低生活保障标准，如前所述，我省的这一标准却低于最低生活保障标准。失业保险水平过低，则起不到应有的保障失业职工基本生活的作用，因此，适当提高失业救济金发放水平，保证失业救济金的发放，已成为失业保险工作的一项非常重要的任务。


　　其四，失业保险资金支出有待于加强管理和合理使用。


　　①失业保险基金使用不规范。我省《甘肃省国有企业职工待业保险暂行办法》中规定失业保险基金专款专用，任何单位和个人不得挪用失业保险基金。失业保险制度是一种许多国家采用的保障失业人员基本生活和促进就业的规范性制度，它的建立和有效运作对社会经济发展和稳定发挥着十分重要的作用。我省失业保险制度建立的时间不长，发挥的作用不大，这与失业保险基金的支出不规范有很大关系。与其它兄弟省市一样，我省将解决下岗失业问题总括为解困与再就业工作，在资金筹集上，规定了13条筹资渠道，筹集到的资金由解困办统一管理，统一运用于解困和再就业工作。如规定失业保险金的30%作为解困资金，规定1997年5月从失业保险基金拿出1000万元纳入解困基金专户，使本来就很少的保险金更难以发挥其应有的作用。从短期来说，对集中财力解困和促进再就业有一定的好处，但免不了出现管理混乱、政出多门、资金挪用等问题。实施效果不佳，大量困难职工基本生活得不到保障就说明了这一点。因此，应使失业保险基金使用专门化，通过加强管理，使其充分发挥保障失业职工基本生活的作用。


　　②管理费支出比例过高。国外失业保险基金中管理费支出3%～4%，而我国管理费支出比例过高，在7%左右。管理费过高是由于一些地区用管理体制费购建办公室、职工宿舍及交通工具；二是由于机构臃肿，人浮于事；三是生产自救费与转业培训费在使用上存在很多问题，比如一些地方在兴建企业人员自救基地时，没有经过科学论证，导致投资项目失败，投资的失业保险金难以收回；有的地区在转业培训费的名目下，耗用大量失业保险金建大楼，建培训中心，实际上很少用于失业人员培训。因此，要控制失业管理费的不合理支出，保证资金主要用于失业人口。


　　其五，失业保险的对象有待进一步明确。失业保险是通过国家立法建立失业保险基金，对非本人原因造成失业、中断收入的劳动者，在一定时期内提供援助的保障制度。根据我国农村劳动者拥有土地使用权这一基本国情，我国失业保险的对象目前主要是城镇以工薪收入为主要生活来源的劳动者。包括城镇各种所有制企业的从业人员，都应纳入失业保险的范围。而我省目前纳入失业保险范围的仅限于国有企业、实行企业化管理的事业单位的职工，国家机关、事业单位和社会团体内的劳动合同制工人，其它所有制企业的职工和事业单位的职工没有纳入失业保险对象之内，这显然与建立社会主义市场经济体制的要求不相适应。


　　（2）社会救济现状及其存在问题。近几年来，我省农业生产总体形势比较好，粮食获得大丰收，但是局部地区自然灾害仍然很严重。尤其是1998年全省农作物受灾面积达156.81公顷；成灾面积100万公顷，�